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关于安徽省县乡财政情况的调查 编者按： 近几年来，在外部竞争和生产相对过剩的压力下，农业的创收功能不断降低，农村人口收入增长明显趋缓，处于低谷的县域经济使得基层财源捉襟见肘、财政入不敷出，“三农”问题日益尖锐并以此为背景凸显县乡财政运行困难。在全国许多县乡，工资普遍欠发，赤字规模不断扩大，实际债务负担沉重，财政运行压力日渐膨胀。县乡财政危机影响到地区经济社会事业的发展，县乡财政改革已经提上议事日程。 安徽省人大常委会于今年上半年在全省范围内组织开展了县乡财政情况调查。调查由省人大常委会统一部署，省人大财经委和各市人大常委会具体组织实施。通过调查，初步摸清了安徽省县乡财政的基本状况，完成报告，具体分析了县乡财政存在的主要问题及其原因，并就如何发展地方经济、加强预算监督、解决县乡财政困难等问题提出了政策建议，对县乡财政改革进行了有益探索。 ■安徽省人民代表大会财政经济委员会 县乡财政的基本情况 截止2003年底，安徽省按县级财政管理的共有76个县、市、区（包括56个县、5个县级市、15个市辖区，以下均称为县），下辖1753个乡镇。本次调查活动，17个市人大常委会组织调查了45个县111个乡镇，加上安徽省人大财经委先行摸底调查的5个县14个乡镇，共组织调查了50个县、125个乡镇，分别占全省县、乡的66．7%和7．1%。调查范围覆盖了安徽省大部分县调查结果基本能够反映安徽省县乡财政的情况。 从调查了解的情况看，各级政府及财政等部门为缓解县乡财政困难、保证基层政权稳定，通过发展经济培育财源、优化支出结构、理顺县乡财政分配关系、深化财政体制和农村税费改革以及实行省直管县与乡财县管体制等措施，县乡财政运行状况渐趋好转，农民负担初步得到控制，干部工资拖欠问题有所缓解，县乡财政管理逐步规范，政府债务恶性膨胀的势头得到遏制。 但是，随着我国社会主义市场经济体制逐步建立和完善，宏观经济环境迅速变化，安徽省县乡经济的结构性矛盾逐步暴露，增长态势明显趋缓，财政平衡基础脆弱。由于财力拮据，多数乡镇连工资都不能按时发放，根本无力办事业，更谈不上发展经济。财政是公共权力赖以生存的基础，目前县乡财政面临的严重困难不是一个简单的经济问题，它已经阻碍了基层政权的顺利运转和农村社会事业的健康发展。突出表现为以下三个问题： （一）地方可用财力不足 按现行体制计算，2003年安徽全省县乡财政可用财力为153亿元，其中：地方一般预算收入约86亿元，两税返还收入约13亿元，所得税基数返还约7亿元，上级各项财力补助约47亿元。按财政决算人数计算的人均可用财力为1．28万元，最低的蒙城县只有0．87万元。其中：人均可用财力2万元以上的县有6个，1．5－2万元的县有12个，1．28－1．5万元的县有23个，1．28万元以下的县有38个。而2001年全国人均可用财力已达到2．18万元，可见安徽省的人均水平远远落后于全国。 17个市所调查的45个县，可用财力126．6亿元，可用财力支出129．7亿元，支大于收3．1亿元。其中，收大于支的有14个县，收支基本持平的有20个县，支大于收的有11个县。45个县人均可用财力1．9万元。这些县大都是农业县，工业对地方财政的贡献率低，地方可用财力增长缓慢。 一是农业税占财政收入比重过大。从所调查的45个县看，大部分县农业税占地方财政收入的比例都在40%以上，有的县占60%左右。如望江县乡镇农业税占财政收入的比重平均在90%以上。这种收入结构易受自然灾害影响，财政收入蕴含极大的不稳定性。 二是非税收入占财政一般预算收入比重过大，多数县都占30%左右，而且部分县非税收入的比重仍呈不断上升态势。 三是上级财力补助占可用财力比重较大。45个县的可用财力中，上级财力补助占到44%。 四是财政收入含有水份。有的乡镇存在收入基数不实、支出基数过紧、税收任务与乡镇实有税源脱节等现象。一些乡镇为避免因未完成收入任务而被县财政抵扣上级转移支付和专项补助，只有采用“引税”“垫税”以及虚列收入的办法来解决。 （二）刚性支出压力大 一是人员经费增长快。1991年底，安徽全省财政供养人口只有121万人。自1992年撤区并乡后，在行政管理体制改革滞后、民师大批转正等各种因素影响下，县乡机构臃肿，财政供养人员迅速增长。2003年底，全省财政供养人口达167．3万人，比1991年增加了46．3万人。其中，县级92．4万人，平均每个县财政供养人口1．5万人；乡镇26万人，平均每个乡镇财政供养人口150人。全省县乡财政供养人口占全省财政供养人口的70%以上，其中乡镇占16%。分县看，供养3万人以上的1个（宿州市墉桥区），2一3万人的16个，1．5一2万人的13个，1．5万人以下的49个。 17个市所调查的45个县财政供养人数共65万人，其中行政人