缺失与过度地方政府预算自主权非均衡性分析.docVIP

缺失与过度地方政府预算自主权非均衡性分析 　　摘 要：由于中央经济政策多变及外部法律不完善，使得中国地方纵向预算自主权缺失；同时，在行政主导型模式下，公众及人大都没能真正进入到地方预算决策的核心，又使得横向预算自主权过度。解决地方预算自主权非均衡的矛盾，中央政府需减少对地方政府理财过程的诸多限制与约束，并归位公众的参与权，提高人大的预算能力以增强其监督权力。 　　关键词：预算自主权；地方政府；非均衡性 　　中图分类号：F810 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）12-0017-03 　　满足社会公共需要、提供公共物品和服务是政府的职能，财政预算即是对实现这一职能的一切经济活动进行权衡的过程。由于公共物品和服务本身具有层次性，地方政府预算权衡的是本辖区内地方性公共需要所从事的一切经济活动和经济行为。要确保预算决策过程的民主性和科学性，就必须对参与决策主体间的权责进行合理的配置，形成特定的、有约束力的权力结构。 　　一、独立自主是地方政府预算的首要特征 　　地方预算的独立性是由“一级政府一级预算”的原则所决定的，它表明这一决策过程应独立于其他地方，甚至应该独立于中央政府预算，即地方政府需具备一定的预算自主权[1]。换句话说，为了确保地方政府真正做到对辖区居民负责，就必须赋予地方政府根据地方辖区居民需求偏好，自主提供多样性和差异性的地方公共物品和服务的权力，这也是实现地方公共物品有效供给的内在要求。 　　需从两个方面理解：第一，基于民主理财的理念，地方预算应向本级公众和人大负责。一方面，公众将公共资金的“经营”决策权托付给人大代表，并通过他们手中的选票对人大代表形成制约，从而构成了公众对财政资金的一级控制权；另一方面，人大代表通过对政府的任免、对预决算的审批及实施过程的监督实现对政府的制约，从而完成公众对财政资金的二级控制权[2]。或者说，公众提供预算资金给政府，后者必须利用这些资金完成在预算契约内所交付的责任。可见，地方预算自主权是在这种既定的规则下行使的。 　　第二，预算作为政府治理的重要工具，不可避免??会受到来自于外部环境的影响，如中央政府可以根据需要适时调整预算管理体制、为维护社会公平和经济稳定而制定的一系列宏观调控政策等等，这些无疑改变了中央和地方的预算分配关系。然而，来自于外部的控制权应处于次要地位，并且应在相对规范的法律框架范围内进行。 　　二、中国地方政府预算自主权的非均衡性 　　（一）纵向层面：地方政府预算自主权缺失 　　在中国集权式的政府治理模式下，政治因素和经济制度共同构成了地方预算决策绕不过的制度因素。 　　1.政策脱节和多变使得地方预算处于被动。预算总是和政策相连结的，每一项政策的实施都必须有预算资金支持，所以预算资金合理分配的前提便是掌握预算政策。在行政授权模式下，地方政府的重大决策必须与中央的政策导向相吻合，一般都要等中央的重大决策确定之后才能作出。关键问题是，中央的政策确定或者下达的时间与地方预算程序并不衔接。结果是，五级政府预算程序层层关联性的体制下，经常会出现这样的情况，当地方政府作出预算决策时，中央的政策和预算决策还未形成。 　　以省级预算过程为例，我们发现，省级预算在3月份开始布置，但真正开始启动在7月、8 月份或者更晚些时，这样省级各职能部门编制预算建议数的“一上”时，并不能准确地预测在预算年度中国务院及其各个部委今年会出台一些什么样的政策，国务院及其各个部委也不会在省级编制预算之初就把它们要求地方在未来预算年度中执行的全部政策告知各个部门。退一步讲，即使中央的政策明朗，地方政府仍然不能完全决定自己的预算规模和准确预测自己的收支，也不能完全根据自己的优先顺序安排资金。这是因为，落实中央政府的绝大多数政策是地方的责任，即使这些政策并不符合地方的支出顺序[3]。 　　更进一步分析，这些强制性地要求地方政府执行的政策（如中央要求地方政府要安置接受转业军人、要求增加地方公务员的工资、要求某些地方公共服务水平必须达到统一标准等），中央政府常常没有为这些政策提供资金或者只提供一部分资金，此时地方政府就不得不调整原来的预算计划，寻找新的资金出口，从而就会出现预算程序之外的新支出。更何况，即使预算正在执行过程中，国务院和中央各部委仍常常会制定新的政策并要求地方配合执行。 　　可见，特殊的国体、政体以及对执政党的要求，使地方预算行为置身于特殊的政治环境中，在政府间财权事权尚未厘清的大背景下，对于地方政府而言，其预算并不具有完全意义上的“地方性”。地方预算政策过程与预算过程是脱节的，由于中央政策的多变性而陷入被动。 　　2.指令性考核使得地方预算安排错位。从法理上分析，上文中提到各级地方预算只应向本级人大负责。众所周知的现实却是，中国特定的干部任用与任期