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农民专业合作社政府规制价值取向偏差与矫正 　　[摘要]农民专业合作社是因提高农民组织化程度而具有广泛正外部效应的特殊市场主体，如何规范并推动其发展，是政府规制的重要议题。政府能否在规制中遵循正确的价值取向，将对农民专业合作社的发展具有深远影响。目前，中国农民专业合作社政府规制的价值取向存在一定偏差，主要体现在对农民主体地位的维护、对“规范”与“发展”的平衡和对“公平”与“效率”的取舍过程中。本文对此提出了“大力保障弱势小农户的主体地位”、“先规范，再发展”和“重公平，促效率”等矫正政府规制价值取向偏差的建议。 　　[关键词]农民专业合作社；政府规制；规范；公平 　　[中图分类号]C93[文献标识码]A[文章编号] 1006-0863（2013）10-0047-05 　　政府规制（简称规制）是政府为了维护公众利益、纠正市场失灵，依据法律和法规，以行政、法律和经济等手段规范特定市场主体活动的行为。[1]农民专业合作社，是一种有效提高农民组织化程度的合法垄断组织，是一种特殊的企业组织。政府对其规制由管理规制、商业规制、技术规制、资本规制、会计规制和安全规制六项内容构成。合作社制度设计所决定的先天竞争劣势，是其为广泛的正外部效应付诸的成本，需要政府通过规制对其成本予以补偿，用扶持政策弥补其竞争劣势。[2]目前的合作社规制政策中，扶持性政策远多于规范其内部管理及市场运行的政策。 　　政府对农民专业合作社的规制，需要在确立适宜的价值取向的基础上展开。规制的价值取向，既可以体现在规制法规的拟定、出台和具体实施中，也可以体现在规制内容的偏重、规制方法的选择、规制机构的设置和职能部署以及规制主体的绩效评价中，甚至可以从规制结果中反观之。它会影响到规制者在行政过程中的行为选择，影响到规制对象对合作社发展的信心，还会影响到社会对合作社的评价及接纳程度。目前，农民专业合作社政府规制的价值取向存在一些偏差，亟需适度矫正。 　　一、对农民主体地位的维护 　　农民专业合作社是置身弱质产业的农民为应对市场经济冲击而创造的，其存在的核心价值是将农民联合起来参与市场竞???。诚然，其发展的外部效应广泛惠及政府、其他市场主体和社会等，但这些效应的发挥皆须以农民联合需求得以满足为前提。维护农民主体地位，是保证合作社本质特征的根本要求。但目前该类规制主要停留在法律规定层面，在具体规制政策和规制实践中并未充分体现，致使保护农民、尤其是为数众多弱势小农户权益的具体规定无法落实，农民主体地位无法得到实质性保障。 　　（一）偏差：忽视对农民主体地位的保障 　　目前，中国农民专业合作社规制法规（主要体现在《中国农民专业合作社法》中）已给予农民在合作社中的主体地位，充分维护了弱势小农户的决策权和收益权： 　　（1）在成员构成上的主体地位。农民成员的数量不低于合作社成员数量80%的规定，使农民在数量上占据主体地位，为其在合作社中实现民主管理奠定了基础。 　　（2）在合作社运行中的主体地位。通过建立内部民主管理、民主决策和民主监督制度，使合作社成为农民自己的企业。合作社的表决实行一人一票制，而因出资额较大或者与本社交易量较大而具有的附加表决权，则被限制在基本表决权总票数20%以内。这意味着，在数量上占优势但资本和交易量占劣势的小农户，在合作社管理中占据着主导地位。 　　（3）在合作社收益上的主体地位。农民在合作社中的收益主要来自接受合作社提供的服务、按惠顾额返还的盈余、购销中增加的交易收益。社员除了通过降低交易成本、增强谈判能力和提高生产效率实现收入增长外，对合作社的盈余也参加分配。法律在兼顾了资本增值需求的同时，也维护了“按交易额分配”的合作社原则，规定可分配盈余的至少60%须按成员与本社交易量（额）比例返还；剩余可分配盈余再进行分配。这一规定在质上保证了合作社盈余主要惠及利用合作社服务的农民。 　　这些具体规定，赋予了合作社“以农民为主体”的原则以更加深刻的内涵，即给予为数众多的弱势小农户充分的参与、决策和受益权。合作社建立和运行民主管理制度、会计制度和审计制度，是落实上述法律规定和保障农民主体地位的必要条件，本应由相关规制机构通过外部监督管理予以落实。但目前的规制实践却难如人意： 　　（1）合作社民主管理制度未受到必要的外部监督，决策不民主，选举与监督流于形式，弱势小农户在事实上丧失决策权。目前的合作社中，一股独大的情况比较普遍，合作社的决策权在事实上被企业、能人和大户操纵的现象比较突出。生产经营中的重要决策和盈余分配等重大事务的决策权，也完全掌握在少数人手中，为数众多的普通成员丧失发言权。在此基础上，出现诸如财务管理不公开，赢利分配不公正，对社员的服务不到位，甚至以社员为盈利对象等现象就不足为怪了。 　　（2）合作社会计制度和内部审计制度未受到