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制度学视野中我国高校办学自主权演变和发展研究 　　 　　 　　[摘要] 随着我国社会经济的发展，高等教育的办学自主权问题日益引起了社会的关注。本文以权力分配为线索，研究了我国高校在提供高等教育服务过程中的自主权问题，本研究从部门关系和供给特点两个纬度进行研究，在部门关系的研究中，从中央部委、教育行政部门及学校之间的关系方面分析权力分配问题，在供给特点的研究中从供给主体、供给方式、供给机构和供给管理方面分析权力分配问题。最后，文章提出了改进制度安排的一些意见。从制度的角度研究高校教育服务供给的自主权问题，有利于从制度层面清晰认识我国高校办学的自主权问题，这为促进高等教育制度的合理安排提供了参考。 　　[关键词]制度；高校办学；自主权；高等教育服务 　　诺斯指出“制度是社会的博弈规则，或更严格地说，是人类设计的制约人们相互行为的约束条件……”[1]。在这个定义中，制度的约束作用主要就是对各主体权力的规定，它规定了各主体能做什么和不能做什么，所以在对高等教育服务供给制度进行研究的过程中，研究供给主体的权力关系这是研究供给制度的一个关键点。关于供给主体权力关系的研究，不但涉及到他们的序列关系，而且涉及到度中的动态互动关系。这种序列次序的构成形成了供给制度中各主体的权力关系，而这种动态互动关系构成了制度中的供给特征。因此，研究供给制度中各主体的权力关系和各主体形成的供给特征成为了本研究的主要内容。 　　 　　一、我国高等教育服务供给制度中的权力划分及影响分析 　　 　　（一）高等教育服务管理部门之间的权力划分及分析 　　高等教育管理部门之间权力的划分实质就是集权与分权的划分问题，这里包括国务院部门之间的划分和中央与地方权力的划分两层关系。 　　1．国务院部委之间的权力关系划分及分析。我国国务院部委之间在高等教育管理权力关系上几经变化，在1979年之后，在一些法律政策的规定下，国务院各部委之间在高等教育管理权限上逐渐趋向一种趋势：教育部要逐渐成为高等教育管理的绝对中心，其它部委起配合教育部工作的角色。如1979年中央批转教育部党组《关于建议重新颁发的报告》规定综合大学、多科性工业大学、高等师范院校由教育部及其他教育行政部门管理，而业务性高校如财经、艺术、体育等则由中央和地方的业务部门管理。1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》颁布之后，国务院以“共建”、“合作”、“ 合并”、“ 协作” 、“划转”为方针对国务院部门所属学校集中进行了大调整。1995年我国颁布《高等教育法》，规定：“国务院教育行政部门主管全国高等教育工作，管理由国务院确定的主要为全国培养人才的高等学校，国务院其他有关部门在国务院规定的职责范围内，负责有关的高等教育工作”（第14条）。 　　从国务院部委之间权力关系的发展上来看，国务院其他部委的高等教育管理权限总体经历了一个逐渐收缩的过程，这个过程有两个特点：一是相对于教育部而言，其他部委管理高校的数量相对减少。二是国务院其他部委的高等教育管理权力本身得到收缩，如学校人事、学校教学计划规定等。虽然教育部的高等教育管理权得到了加强，政出多头的问题逐步得到扭转，但是教育部门与其他部门之间的权力管理问题，仍是我国现阶段面临的一个重要问题，一方面是因为教育管理部门和其他业务部门在行政上处于同一级，教育部在对全国教育进行规划、组织协调和监督检查的过程中，由于受到权力的限制，无法有效地实施。另一方面是因为学校面临教育行政部门和业务部门的双重领导，政出多头的状况往往使学校发展无所适从。 　　2．中央与地方的权力关系划分及分析。关于中央与地方教育行政权力的划分，我国高等教育管理权出现过“钟摆运动”，中央有时向地方下放权力，有时又向地方收权，这种现象持续到1979年之后，如1979年中央批转教育部党组《关于建议重新颁发的报告》高等教育再次回到两级管理的格局来，1995年7月19日，国务院办公厅转发国家教委《关于深化高等教育体制改革的若干意见》提出，中央要进一步放权，扩大省(自治区、直辖市)的教育决策权和包括对中央部门所属学校的统筹权。尤其《高等教育法》(13条)依法的形式予以规定：“国务院统一领导和管理全国高等教育事业；省、自治区、直辖市人民政府统筹协调本行政区域内的高等教育事业，管理主要为地方培养人才和国务院授权管理的高等学校。在这些法律文件的规定下，我国高等教育两级办学的格局基本稳定了下来。中央与地方高等教育管理权力关系的变化表现在三个方面：一是高等教育由原来的中央办学为主逐渐转变为地方办学为主，一些中心城市也被赋予了办学的权力，一些私人、社会力量也被允许进行办学；二是中央与地方权力缺乏明确的划分，如《高等教育法》对双方权力没有规定明确的界限，中央仍然要对全国教育事业进行管理，而地方协调本行政区域内的教育事