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中美澳水资源管理责任考核制度比较研究 　　摘要：针对我国水资源开发利用过程中长期以来存在的水少、水脏和水浪费等问题，011年中央一号文件提出了水资源开发利用管理的用水总量控制、用水效率控制和水质控制“三条红线”。然而，只有对政府管理责任进行科学的考核，才能够有效地提高政府行政效率，为“三条红线”的实施提供制度上的保障。我国的水资源管理责任考核制度刚建立不久，适当的比较研究将有助于发现这一新制度存在的问题或不足，从而予以完善。阐述我国、美国和澳大利亚水资源管理责任考核制度及其实施效果，进行比较分析后发现：我国与美澳两国在考核周期方面具有共性、做法合理，但是在三个方面需要借鉴美澳两国的经验。在考核形式上，将比较注重结果考核评价改为由水资源规划审核、水资源管理过程不定期巡查、水资源管理定期评价相结合的事前、事中和事后考核评价体系；机构建设方面，建立负责水资源管理责任考核的常设专门机构；公众参与方面，增加有关规定以促进、鼓励和保障公众参与特别是利益相关者参与。 　　关键词：最严格水资源管理；责任考核；中国；美国；澳大利亚 　　基金项目：国家社科基金重大项目“基于人水和谐理念的最严格水资源管理制度体系研究”（1ZD15）子课题之四“最严格水资源管理制度法律保障关键措施研究” 　　作者简介：胡德胜，男，哲学博士，西安交通大学法学院教授，博士生导师（陕西 西安 710049）；王涛，男，西安交通大学法学院博士研究生 　　中图分类号：D9664 　　文献标识码：A 　　文章编号013稿日期：[F]013003 　　一、引言 　　与世界上其他大多数国家相比，我国目前的水资源危机较为严重。一方面，水资源总量严重不足，正常年份全国年缺水量为500多亿立方米，近/3的城市存在不同程度的缺水。可以说，用水总量居高不下甚至连年增长造成的供需矛盾突出是制约我国经济社会可持续发展的主要瓶颈。另一方面，我国用水方式粗放，用水效率较低，从而极大地阻碍了经济发展方式的转变。例如，“灌溉水利用系数平均只有050， 远远低于07～08 的世界先进水平”[1]。??外，“全国地表水总体状况为轻度污染，湖泊（水库）富营养化问题仍然相当突出”。总的来说，在诸多因素的交织作用下，我国水资源情势正在发生新的变化，北少南多的水资源分布格局进一步加剧，水资源短缺、水污染严重、水生态恶化等问题逐步加重，城镇频受雨洪灾害，雨季水多成灾且白白流失，旱季水少则过度开采利用而形成江河断流、地下水日趋枯竭等一系列问题，这些问题已成为制约我国经济社会可持续发展的重大障碍。 　　公共行政学中的新公共服务理论认为，“在市场化条件下，根据社会的发展要求和社会公众的需要提供公共服务成为政府最重要、最广泛的职能和最根本的任务；政府公共部门成为公共服务的提供者，而不再是高高在上的官僚机构和与社会相脱离的‘力量’”[3]。有学者将国家管理原则列为环境与资源保护法学的一项基本原则[4]（P108-110）。为了解决日益严重的水问题，010年1月31日中共中央和国务院出台《关于加快水利改革发展的决定》（下称“011 年中央一号文件”），明确提出要实施“最严格的水资源管理制度”，由政府为社会提供符合可持续发展理念的水资源管理服务。该制度的核心在于确立水资源利用的“三条红线”。三者之间的关系是：水资源开发利用控制红线是建立用水总量控制制度的前提，用水效率控制红线是建立用水效率控制制度的基础，水功能区限制纳污红线是建立水功能区限制纳污制度的基点。确保“三条红线”不被突破，是成功实施我国水战略的关键性非工程性措施。最严格水资源管理制度的核心就是确保“三条红线”不被突破，并围绕这一核心构建内容清晰、规范严谨、程序缜密、制裁和救济设计科学的规则、规章和具体制度。水利部、国家统计局013年3月6日发布的《第一次全国水利普查公报》所揭示出来的我国水资源现状与10年前、0年前状况之间的差异，进一步验证了实行最严格水资源管理制度的急迫性。 　　根据新公共服务理论，政府行使公共权力的目的在于维护公共利益，提供公共服务；社会公众作为公共服务的消费者，是政府服务的对象。由此形成的一个合乎逻辑的推论是：为了保证政府提供公共服务的质量，应当对政府在法律赋予的职责范围内实施的行为进行监督。在以可持续发展为理念指导的水资源管理工作中，政府实施的水资源管理也是一种公共服务，为保证政府在制定水资源管理政策时能够充分考虑这种公共服务应当反映出社会公众的利益与需要，以及保证政府能够高效、充分地执行体现可持续发展的水资源管理政策，对政府的水资源管理工作进行考核就成了贯彻可持续发展理念的必然要求。011年中央一号文件指出，要对最严格水资源管理制度的“三条红线”指标进行考核，“作为地方政府相关领导