强化政府投资的项目建设管理的对策的研究.docVIP

强化政府投资项目建设管理的对策研究内容提要：当前我国政府投资项目建设管理中存在建设单位分散、建设单位行为不规范、工程咨询尤其是设计责任约束机制不健全和施工市场竞争无序等突出问题。这些问题导致的结果往往是项目超工期、超投资、质量低下、安全得不到保障等。为强化对政府投资项目的建设管理，制约一些针对项目的“创租”、“寻租”活动，提高投资效益，建议采取政府投资项目“代建制”、强化设计阶段的投资控制、试行建设单位投资包干制、实行施工风险包干制、严格落实工程承包履约担保制和强化项目外部监管等制度措施。政府投资项目是指政府或其授权机构以直接投资或资本金注入方式投资建设的项目。从我国政府投资项目建设管理的实践看，近几年随着投资和建设管理体制改革的深入，特别是项目法人责任制、招标投标制、工程监理制和合同管理制等的推行，政府投资项目的质量工期、投资、环保和安全等的控制和管理工作总体上取得了很大的进展。但由于项目产权关系不对等及相关管理制度的建设滞后和实施力度不足，政府投资项目建设管理中依然存在不少问题。一、政府投资项目管理难的理论探讨政府投资项目的建设管理，主要目标包括质量、工期、投资、环保和安全等，是一项十分复杂而困难的系统性工作。如为加快项目建设实施进程，可能会影响工程质量；又如为确保工程质量，造价可能或有所提高；再如，超工期往往又伴随着超投资。从世界范围看，甚至在发达的西方市场经济国家，政府投资项目相对私人投资项目而言，在质量、工期、投资、环保和安全等方面的管理绩效都不是很理想。究其原因，从本质上讲，是由于政府投资项目“天然”的“产权缺陷”及大量针对项目的“寻租”、“创租”活动造成的。 政府投资活动是一种以项目为载体的公共资源的再分配过程，项目参与各方或利益群体(包括直接和间接的利益群体)通过不同的渠道和方式、在不同的阶段获得公共资源。比如，政府投资主管部门获得项目审批权和政府性投资资金的分配权，财政部门获得政府性投资资金的使用管理和监督权，建设单位获得建设管理权和工程发包权，使用单位获得项目实物资产和使用权，可行性研究、勘察、设计、造价、监理等工程咨询单位获得相应的咨询服务费，施工和设备承包商则获得承包合同和相应的利润，等等。在这个过程中(即项目实施全过程，不仅包括建设实施期，也应包括前期论证和决策期)，政府投资项目始终存在比较严重的“产权缺陷”。，即项目各参与方或利益群体的产权关系是不平等的，有的产权关系非常明确，有的则是很不明确或“虚位”的。这种不平等的产权关系，使得政府投资项目相比私人投资项目而言，“天然”缺乏内在的约束机制和动力。再加上现阶段我国投资建设领域相关法制建设滞后，尤其是一些制度措施的实施力度不足，导致参与项目实施全过程的产权关系明晰的有关单位和个人在想要更多地分享与政府投资相关的利益或资源时，不必承担与其所获利益或资源相对称的责任和义务。按经济学的术语来说，就是在政府投资这种公共资源的分配过程中，项目有关参与方或利益群体“用较少的交易成本就有可能获得较多的公共资源”。在这种情况下，项目各参与方或利益群体对政府投资这种公共资源的“创租”、“寻租”活动便难免经常出现，尤其是在项目建设实施阶段表现得更为明显。实践中，不仅勘察设计、监理等工程咨询单位、施工企业和设备供应商“想方设法”进行“创租”或“寻租”活动，甚至相关政府主管部门和项目建设单位(业主)及其有关个人出于自身利益也参与这种活动。大量针对政府投资项目的“创租”、“寻租”活动，引发了项目决策和建设管理中的众多问题，加大了项目建设管理(包括监管)的难度。二、当前政府投资项目建设实施中存在的突出问题 由于“产权缺陷”及相关制度建设滞后和实施力度不足，我国政府投资项目建设实施中仍然存在不少问题，其中比较突出且急需解决的问题包括建设单位分散、建设单位行为不规范、设计责任约束机制不健全、施工市场竞争无序、中央投资“跑、冒、滴、漏”及项目超工期、超投资等。 (一)建设单位分散 目前，我国政府投资项目建设实施过程中经常出现“超概算、超工期”问题，有的项目甚至出现安全和质量问题，其中有许多是因项目建设单位过于分散造成的。建设单位过于分散的突出表现是在非经营性的政府投资领域仍然存在大量的临时性建管机构和各部门自设的建管机构。条块分割的行政管理体制则是造成建设单位分散的主要原因。从实践看，无论是临时性建管机构，还是各使用部门自设管理机构均存在不少问题。 1．临时性建管机构 临时性建管机构尽管可以防止有关部门互相扯皮的现象，可以较好地协调各方面的力量，为工程实施创造一个良好的外部环境，但也存在不少问题。 (1)外行业主，缺乏项目管理知识和经验，难以实现专业化管理。临时组建项目管理机构，其人员素质参差不齐，许多人员不了解国家的有关法律法规和工程建设的标