负载有度论环境法生态承载力控制原则.docVIP

负载有度论环境法生态承载力控制原则 　　摘要 可持续发展要求社会经济适度发展的同时，环境质量不退化。为达到这一目标，在环境管理中就必须以生态承载力为标准判断经济发展的规模和速度是否具有正当性和合理性，这是化解经济发展与环境保护矛盾的关键所在。环境法应当把生态承载力控制作为一项基本原则，要求人们对环境问题的预防应当以生态承载力为依据，确保向环境排放污染物的总量不得超过环境容量，并保证开发、利用自然资源不能超过生态环境在一定时期内的供给能力。这是对执法者在处理经济发展与环境保护的矛盾中所享有的过大的自由裁量权的必要制约。然而，生态承载力控制原则的实施难度较大，除了需要立法的明文规定外，还应当注重研究、建立生态承载力的核算方法体系；此外，还应当对现行环境执法体制进行改革，促使地方环保部门在环境执法中摆脱地方保护主义的不当干涉，并积极加强公众参与，通过公众监督杜绝突破生态承载力的决策的制定和实施。 　　关键词 可持续发展；生态承载力；环境法；法律原则 　　中图分类号 D922.68 文献标识码 A 文章编号 1002-2104（2013）08-0146-08 doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2013.08.021 　　实现经济社会与环境保护可持续发展是制定并实施环境法律法规的最终归宿，环境法制定的是否科学合理，要以可持续发展为标准，衡量环境法在实施中能否有效协调经济发展与环境保护之间的矛盾。我国环境法以1979年《环境保护法》（试行）为标志发端以来，已经走过了30余年的历程。在这30余年中，环境法体系不断壮大，法律、法规、规章数量繁多，环境法学研究也呈现出繁荣鼎盛的局面。但与此形成鲜明对比的却是环境质量每况愈下的严峻现实。目前的一个怪现象似乎是环境法制定的越多，我国的环境状况就越恶劣。若以可持续发展观为标准来衡量，很显然，我国的环境法未能对达成可持续发展的美好蓝图起到应有的促进作用，环境法与实施的现实状况与可持续发展理想之间产生了难以逾越的鸿沟。人们不禁要问：这到底是为什么？ 　　笔者认为，我国的环境法治现状之所以偏离可持续发展，与对可持续发展概念的理解表面化、肤浅化不无关系。可持续发展是环境法的立法目的，任何一部环境法律和法规的制定都以实现经济社会与环境保护可持续发展为目的。然而，目前法学界对可持续发展概念的理解仍然停留在初始概念的阶段，认为经济发展与环境保护一对可以协调的矛盾，但对如何协调二者的矛盾以及实现可持续发展应遵循哪些基本思路和基本策略等还没有形成清晰和完整的认识。这样导致的直接后果就是各环境法律法规普遍将可持续发展作为要实现的目的，但立法者和执法者实际上都不清楚如何才能通过法律的实施来实现可持续发展。法律条文的内容对于如何解决经济发展与环境保护的矛盾总是表现出模棱两可或软弱无力，过多的自由裁量权被赋予基层执法者，当环境保护遇到强大的经济发展需求及地方政府对GDP的强烈渴望时，前者让位于后者就成为理所当然的事情，而最终遭殃的只能是生态环境及生活在其中的公众的权益。 　　因而完善我国的环境法，应当首先对可持续发展概念进行重新和深入的认识，以法学思维对其进行解构。然后分析环境法为实现这一目的在制度设计上应当遵循的基本策略和基本方法，即环境法的基本原则。当原则确定后，环境法制度及规则体系就可以以体现可持续发展权利义务要求的法律原则为指导进行构建。笔者认为，这是在法学研究上解决我国环境法治背离可持续发展要求的基本途径。 　　1 可持续发展概念重解 　　1.1 可持续发展的基本要素 　　对于什么是可持续发展，最为权威的定义莫过于前挪威首相布伦特兰夫人在《布伦特兰报告》中对其做的界定。可持续发展是“既满足当代人的需求，又不损害子孙后代满足其需求能力的发展”。[1]这个定义虽然经典、鲜明，却被一些学者评价为“有些空泛”、“无技术意义”[1]。言下之意，这个定义缺乏可操作性，对于人们认识到底什么是可持续发展缺乏具体的指导意义。然而法学强烈的实践性决定了对可持续发展的理解不能仅仅停留在空泛的口号或理念的层面，作为环境法目的而存在的可持续发展应当能够为人们利用权利义务分析的方法解决环境保护和经济社会发展的矛盾问题提供初始的接入口。法学是有关利益分配的学问，法学关注的核心问题是利益，因此以法学的研究视角看待可持续发展，也应当以利益这个核心作为突破口。 　　另有学者通过研究，认为可持续发展这个概念的内涵可以被拆分为五个基本要素，具体包括：环境与经济是紧密联系的；代际公平（不要断子孙的路）；代内公平（社会平等）；一方面要提高生活质量，另一方面要维护生态环境；公众参与。[1]48笔者认为，上述关于可持续发展概念五要素划分的观点，较为完整、全面地阐释了可持续发展的内涵。理由在于：第一，这种认识表明了环境保护与经济发展的关系，