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浅谈政府投资项目代建制制度 　　摘要：长期以来，我国政府投资项目以政府为投资主体，财政拨款进行投资，采用“投资、建设、管理、使用”四位一体的高度集中的管理模式。随着我国社会主义市场经济的发展，传统政府投资项目管理制度已经不适应社会主义市场经济发展的规律和要求。在此背景下，我国政府投资项目管理制度的创新，推行代建制非常必要的。 　　关键词：政府投资项目；代建制 　　长期以来，我国政府投资项目以政府为投资主体，财政拨款进行投资，采用“投资、建设、管理、使用”四位一体的高度集中的管理模式。随着我国社会主义市场经济的发展，传统政府投资项目管理制度已经不适应社会主义市场经济发展的规律和要求。在此背景下，我国政府投资项目管理制度的创新，推行代建制非常必要的。 　　一、传统管理模式与工程代建模式 　　我国政府投资项目传统的组织实施方式主要包括：（1）建设单位自营方式。在建国初，由于当时建筑安装企业不能满足基本建设的需要，建设单位自行组织设计、施工，购置工程材料、施工机械。在 1952年后，该种方式被取消；（2）基建处方式。对于常年有建设项目的政府管理部门及其下属事业单位，如教育、卫生、文化、体育、邮政等，在其组织机构内设基建处（室），专门负责本部门、本单位的建设项目管理；（3）建设单位自管方式（或临时型）。对于临时有建设项目的政府管理部门或事业单位，一般成立临时项目管理机构，临时管理人员一般从内部抽调（或外聘少数技术人员），多数不具备专业技术和管理知识。一旦项目结束，临时管理机构被撤销，管理人员回原工作岗位。若有新的项目，再次组建新的临时管理机构；（4）工程指挥部方式。工程指挥部是由政府组建成立的临时性专门机构，负责某一工程项目的建设管理工作。工程指挥部的负责人一般由政府行政领导担任，其管理人员从有关政府部门或单位临时抽调，项目结束后机构即撤销，所有管理人员回原单位；（5）项目法人责任制方式。由项目法人对项目策划、资金筹集、建设实施、生产经营、债务偿还和资产保值增值实行全过程负责。项目法人一般由政府行政领导担任，建设阶段的工程管理人员在项目完工后一般转为公司经营单位或使用单位人员。 　　上述政府投资项目的组织实施方式带来了政府投资项目的“投资、建设、管理、使用”同位一体或多位一体的现象，容易导致政府投资项目的“三超”（“超概算、超预算、超决算”，或“超投资、超规模、超标准”）工程质量低下、工期“马拉松”、个别官员权利寻租与贪污腐败，以及政府投资项目决策失误造成投资巨大浪费等问题。 　　2001年7月，厦门市开始在重点工程建设项目上全面实施代建制，制定了《厦门市重点工程建设项目代建管理暂行办法》。2002年，制定了《厦门市市级财政性投融资社会事业建设项目代建管理试行办法》。2001年10月，上海市市政工程管理局印发了《上海市市政工程建设管理推行代建制试行规定》，12月，上海市建委下发了《关于推进政府投资项目建设管理体制改革试点工作的实施意见》，2002 年，上海市建委在建设系统推行代建制。2002 年，建设部提出：按照“建管分开”和专业化管理的原则，推进政府投资项目管理方式的改革；凡有条件的地方都应当积极进行试点，可以由政府设立专门机构直接组织政府投资项目的实施，亦可委托项目管理公司实行政府投资项目“代建制”。2004年 7 月，国务院颁发《国务院关于投资体制改革的决定》，要求加强政府投资项目管理，改进建设实施方式，明确提出：“对非经营性政府投资项目加快推行‘代建制’，即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交使用单位”。 　　自我国非经营性政府投资项目推行代建制以来，政府投资项目管理绩效明显，突出体现在：项目“三控”（投资、质量、进度控制）得到有效控制、投资“三超”得到控制；权利寻租与腐败问题得到有效遏制；实现了专业化的项目管理。 　　二、代建制的内涵 　　由于认识不同，国内学者对代建制的定义也不同。国内学者胡昱等认为“代建制”是政府主管部门对政府投资的基本建设项目，按照使用单位提出的使用、建筑功能要求，通过招投标的市场机制选定专业的工程建设单位，并委托其进行建设，建成后经竣工验收备案移交给使用单位的项目管理方法。张华平认为“代建制”是指通过设立专业的建设代理机构，代理（或提供咨询服务）建设单位负责有关工程项目建设的前期和实施阶段的工作，并明确指出工作性质是工程建设管理和咨询，单位性质是企业。陈志华、成虎等认为“代建制”是指对非经营性政府投资项目经过规定的程序，由专业性的管理机构或工程项目管理公司代行政府业主职能，对政府投资项目实行相对集中的专业化管理，实现投资、建设、管理、使用的分离。对代建制的定义最具权威的是 2004 年 7 月《国务院关于投资体制改革的决定》的定义：“对非经