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浅议公众环境行政参与困境及出路 　　【摘 要】公众环境行政参与是指公众基于环境公共利益或者环境私人利益之维护，在获知相关环境信息的前提下，通过多种方式表达自己的环境利益诉求，参与到环境行政过程中，并由此影响环境行政决策的活动。近年来，我国公众参与环境保护的实践也取得了长足的进步。但是，由于公众参与环境行政决策的活动受到法律、社会等多重因素的影响，实践中也暴露出诸多的问题。本文主要就公众环境行政参与的几个问题结合法律与实践进行讨论，并针对性的提出了一些完善建议。 　　【关键词】环境行政；公众参与；法律救济；完善 　　一、我国公众环境行政参与的现实困境 　　（一）信息供给不足影响公众参与能力 　　公众参与到环境行政决策的过程，其本质是不同的利益主体为了追求各自的目标而进行交涉、协商，并在此基础上采取相应行动策略的过程。如果缺乏??要的环境信息，公众就难以获得认知环境利益所必需的知识，也难以对这些被认知的环境利益维护所需要采取的有效手段进行分析并采取相应行动策略。i从公众参与环境影响评价的实践过程看，公众对环境影响评价机构以及环保部门的方案和审批意见的反应，取决于其所拥有的环境信息的数量和质量。在环境信息匮乏或者严重不对称的情形下，公众对于环境影响评价方案可能完全失去评价的能力，公众参与也往往只是具有形式意义。 　　（二）公众个体环境行政参与的局限性 　　从中国公众参与环境行政决策的情况看，通常情况下都是公众个体以自然人的身份实施参与行为的，从实际参与的有效性来看，其弊端是客观存在的。ii近几年来，公众参与环境行政决策过程中，公众往往是以非法聚众、游行、示威等方式表达其利益诉求，这些参与方式扰乱了社会公共秩序，妨碍了社会管理。由于社会组织的缺失，公众的利益表达没有组织化代表的支持。公众或分散的个体在面对某一环境行政决策时可能存在共同的利益，但这并不意味着他们会提出步调一致的利益主张和诉求iii。而对于环境行政决策部门来说，分散的、相互冲突的利益主张往往很难得到它们有效的分析和处理。因为单个人对事物认知能力有限，所反映的问题常常具有片面性，不具有代表性，而且单个公众即使提出了建设性的建议和思路也不大可能受到政府部门的重视。 　　（三）公众环境行政参与的保障机制缺失 　　公众参与是实现各种利益充分表达、进行富有意义的交流以及协商妥协的制度过程，其合法性机制的核心是平等而理性的协商iv。这种协商机制为各种利益代表参与环境行政过程提供公开、公平和公正的程序。假如各种利益代表和公众参与了行政过程，但并没有一种体制性的结构使他们的利益诉求得到考虑或者回应，那么在理论上和现实中，这样的参与都可能被符号化v。作为公共权力，它的运用只有对公共利益负责，并及时回应公众的要求，才能得到公众的理解和支持。在我国公众参与环境行政决策过程中，现行法律并没有明确规定对于公众参与的政府回应机制。尽管在我国环境影响评价的典型个案中实际上也存在对于公众参与的回应实例，但是这些缺乏法律制度支持的行为随意性很大，也没有一定的法定程序可循。 　　二、公众环境行政参与的出路 　　（一）确立环境信息公开制度并制定环境信息公开规范 　　我国应该在有关环境法律的制定过程中强化环境信息公开制度的确立与落实。这种环境信息公开，既要涉及环境行政过程中的信息公开，也要体现环境行政决策结果有关信息的公开。因此，在《环境影响评价办法》等环境法律中确立环境信息公开制度之前，当务之急是环保部通过总结三年来的环境信息公开的实践经验，通过修订《环境影响评价办法》，将当前公众参与需求的热点环境信息事项纳入公开之范围。近阶段要突出环境影响评价文件编制以及对该文件进行审查和审批过程中的信息公开，以满足公众在知情的前提下有效地积极地参与到环境行政决策活动vi。环境信息公开主体基于自身利益考虑，往往存在提供信息时并不全面、不及时以及不准确，尤其是内容不易于为公众所理解vii。为此，法律往往要求环保部门或者建设单位以及环评机构全面、准确及时地公开环境影响评价相关信息。 　　（二）公众参与能力的提升，需要组织化的表达 　　组织化可以使分散个体分担集体行动的成本，分享行动的受益，并且可以通过组织化的激励、制约机制，协调个体的行动步骤、节奏和方向viii。组织化在获得行动能力的同时，又可以将这种能力控制在理性的、有节制的范围内，这就为理性协商提供了基础，避免了聚众所带来的不可控制的破坏性力量。经过组织化的方式对个体利益诉求进行内部的过滤和协调，可以使得利益表达更加集中、更加有力，因此也更有可能对环境公共决策产生影响。政府所接受的，是经过整理后的、通过组织化结构整合的或者过滤后的信息。为了更好地发挥公众参与的功效，避免公众参与流于形式，环境行政程序过程中需要运用代表人制度。代表人必须要具有广