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农村集体土地产权制度问题与改革思路和措施 　　摘要：农村集体土地问题的关键在于产权制度改革与完善。鉴于我国现行法律上存在的权益冲突和行政权的滥用，致使农村集体土地产权主体缺失、农民利益很难得到有效保障，形成一系列遗留问题。现阶段，我国应对农村土地产权制度进行改革和完善，重构农村产权组织，增加农民收入水平不降低，保障持久生计，不断提高综合素质。 　　关键词：集体土地所有权；土地流转；土地产权制度改革 　　中图分类号：F301.11 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2013）04-0-01 　　土地产权是指权利人在其权利存在的土地上，为实现其利用土地的目的，分别依法行使其权利时对土地的用益、流转、管理权。农业、农村和农民问题关系到我国农业的发展、农村的稳定和农民的切身利益。随着经济社会的发展和体制改革的不断深入，“三农”问题渐成为影响经济社会持续发展的问题。解决“三农”问题的核心是通过对农村土地产权制度的改革，完善农村土地权利体系和保障机制，重构农村产权组织。 　　一、我国农村土地产权制度的现实问题 　　1.所有权主体虚置 　　我国《宪法》和《土地管理法》都明确规定了农村土地归农民集体所有，但对“农民集体”的含义却没有明确的界定。根据《村民委员会组织法》的规定，村小组和村委会都不能成为集体土地的所有者。造成集体土地所有权主体的虚位。在实践中，村小组、村委会、乡镇政府及一些集体经济组织成为集体土地的实际支配者，行使所有权人的权利，成为集体土地征收、流转、经营中最大的受益者，集体土地所有权实际已经被虚置。 　　2.所有权的不对等性 　　集体土地所有权与国家土地所有权相比，虽都是《宪法》赋予的权利，但集体土地所有权在实践中是一种受到严格限制的权利，国家对其用途、流转、处置等进行严格管制，致使集体土地所有权的权能缺失。各级集体组织不是集体土地所有权的真正主体，只是国家所有权的代理人。实际所有权与法律所有权完全不一致，违背了所有权平等的要求。 　　3.农地承包经营权性质不清 　　以家庭承包为基础，统分结合的双层经营体制是我国现行农村土地集体所有制的主要实现形式。农户通过承包，取得了对土地的经营权和部分收益权，但基于集体所有权的土地使用权并未给农户，而这种集体与农户之间的承包经营权性质究竟是什么，至今没有定论，扭曲了农村集体组织内部的土地权益配置关系，无法体现农户对获得土地使用权的真实权益要求，阻碍土地作为一种资产参与市场化配置的效率。 　　4.土地流转制度存在缺陷 　　虽然我国《农村土地承包法》第32条规定通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转，但在实践中，没有合理有效的土地流转机制对流转客体、流转性质、流转种类进行规范，形成流转障碍：一是将承包合同定位成债券合同，承包经营权人在转包土地时需经发包人同意；二是我国《担保法》第37条规定，耕地、自留地等集体所有的土地使用权原则上不可抵押。不可抵押就限制了集体土地的资产属性。 　　二、农村集体土地产权制度改革的思路和措施 　　学界提出了改革我国农村土地制度的基本思路。在农村土地所有权方面，第一是集体土地国有化；第二是农村土地私有化；第三是实行农村土地国家、集体和农户三级所有或集体与农户私人所有并存；第四是保持农村土地的集体所有的前提下，实行土地制度改革。目前，国有化、私有化在我国都是不可行的，进行相应的改革是一种可行途径。 　　1.明晰农村集体土地产权 　　确权是基础，流转是目的，只有明晰了产权，才能使农村土地和房屋的流转更加规范、有效。明晰所有权主体，确定使用权，做好农村土地确权、登记、颁证工作。现阶段应做好以下工作：（1）完善法律，明确农村集体土地所有权归哪一级集体所有，以解决集体土地所有权主体虚置问题。（2）基于承包经营权开展农地使用权的确权登记发证到户工作，赋予农民更加完整的权益，为集体土地合理有效流转和高效配置奠定基础。 　　2.规范、创新农村集体土地流转形式 　　农村土地使用权确定和流转登记应尽快实行统一管理。加强土地使用权的流转管理和服务，建立健全土地使用权的流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地使用权，发展多种形式的适度规模经营。改革征地制度，严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿收益分配机制，明确集体在补偿收益中的分配比例和参考依据。完善集体土地流转法律法规，在规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，由村集体办理农转用手续并在不改变土地所有权性质的前提下，依法流转给相关企业，政府在农村集体土地使用权流转中应不以盈利为目的，不以单位面积出价最高者为受让标准，而以项目好、能优化农民资产、能带动农民致富为主要受让依据，做好