浅谈环境影响评价与规划审批逻辑关系.docVIP

浅谈环境影响评价与规划审批逻辑关系 　　【摘要】：本文研究探讨了环境影响评价与规划审批的逻辑关系，即现实逻辑和数量逻辑。 　　【关键字】环境影响评价；规划审批；司法仲裁 　　中图分类号：B82-058 文献标识码：A 文章编号： 　　前言 　　根据国家法律及河北省法规，需要有关部门批准或者核准的建设项目，以划拨方式提供国有土地使用权的，建设单位在报送有关部门批准或者核准前，应当向城乡规划主管部门申请核发选址意见书，建设项目对城市安全、周边环境等可能产生不利影响的，建设单位还应当提供建设项目选址论证报告（环境影响评价），之后完成立项，划拨地项目在核发用地规划许可证时提出规划条件。以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城乡规划主管部门依据控制性详细规划提出出让地块的规划条件，土地依据条件出让后，建设单位还应当提供建设项目选址论证报告（环境影响评价），在持有出让合同立项时审查。其逻辑关系如图1所示： 　　现实逻辑 　　环境影响评价是项目立项申请的要件，设计方案在项目立项策划阶段（建议书的初步设计），报批策划阶段（扩初设计）必须对环境影响评价提出的重点问题进行回复。而对于设计方案审查审批，环境影响评价与规划评价既统一又矛盾，规划评价往往侧重开发策划，而忽视环境制约；环境影响评价往往侧重于加重环境制约因素，而忽视社会历史阶段开发的迫切需要，所以在报批阶段，跨专业对设计方案的联合审查是目前可行抓手，部门之间、社会群体之间的博弈是推动行政体制改造的抓手。 　　以厦门PX事件为例，很多公共事务专家认为应该形成“规划评估方法”，使之具备法定性、科学性、经济性、社会性和民主性。以笔者看来，上面的意见成立的假设是规划的权力很大，能够统筹环保、交通、建设、产业等各方面，对于一个项目从立项到选址、从建设到运营的各环节都能够有效干预，但是这个假设并不成立，否则就不会有PX事件的发生。从环境影响评价角度而言，环境影响评估是具有一票否决权的，但是在这个事件上环境影响评估并没有法定权力般的硬气，成了谁都可以质疑??行政设置，失去了权威的概念。从上面两个角度可以看出，“两证一书”制度设计和“一票否决权”由于各自的独立运营，或者一方的沉默，并没有形成各部门的博弈和公信力的竞争，司法仲裁更是成摆设，PX项上是规划部门选址不当，还是环境影响评价不科学，没有结论。这个逻辑说简单了，可以把规划局和环保局比作两个住户，如果其中一家多占了土地，或者一家少掏了物业费，那么稍明白事理的就会去仲裁物业甚至法院去上诉，现实的逻辑就是，规划部门与环保部门并没有形成互动产生有益的化学反应。 　　在制度层面，规划环评被视为环保部门对其他部门行政权限施加的一种外部障碍。尽管环保部门一直宣称规划环评是实现可持续发展的工具和手段，并力图通过规划环评制度设计提高环境保护在经济决策中的地位，但这种努力无论在《环评法》的立法过程中还是在《环评法》实施过程中，都受到了非环境管理部门的强烈抵制。在《环评法》草案的审议过程中，环保部门与其他部门曾就规划环评报告书审查的组织权展开了激烈的竞争，其争议的结果使在最终通过的法律文本中采取了折中和模棱两可的制度安排，这种情况直到2009年国务院通过《规划环境影响评价条例》才解决，即将设区的市级以上人民政府审批的专项规划环境影响报告书审查的组织权赋予环保部门。在《环评法》的实施过程中，从2003～2009年，一些部门规划环评执行率很低甚至为0。在这种背景下，规划环评只能是为满足法律要求而实施的一种行政程序，而不会对决策产生实质性的影响。 　　在操作层面，规划环评过程与规划制定过程分离，两者不能很好融合。规划环评开始的时机较晚，很难对规划制定过程产生实际的影响；规划环评过程缺乏与规划过程的互动，不能为决策过程提供及时有效的环境信息；规划环评被视为技术工具，用以获得科学准确的环境影响数据，忽视了部门协商与公众参与的功能。 　　因此，必须从制度层面建立规划环评参与综合决策的机制，并从操作层面开发规划环评融入规划编制过程的切人点，只有在这2个层面实现融合，才能使规划环评真正起到促进可持续发展工具的作用。2008年颁布实施的《中华人民共和国城乡规划法》(以下简称《城乡规划法》)建立了我国新的城乡规划体系，此外这部法律还明确了城乡规划编制内容以及城乡规划编制、审批、实施和修改的程序。这为厘清规划环评与规划的关系、促进规划环评参与规划综合决策提供了机遇，也为规划环评制度自身的改进与完善提供了机会。 　　国际经验表明，尽管有综合性的规划环评导则存在，编制专项规划环评导则的工作是非常必要和有意义的；城乡规划(如交通规划)由于其在国家建设中的特殊地位，因此其专业技术导则的研究工作开展的较早，有很多可以借鉴的成熟经验。规划环评过程与规划过程紧密结