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从运行机制的角度看多规并行的困境与出路 ——以杭州市为例 吕冬敏，丁元 摘要：从“多规“并行到“多规”合一是目前学术界和政府政策一致认同的发展趋势，本文剖析了规划的 编制、审批、实施三个阶段的运行机制、困境和困境背后的原因，最后提出应以县市域总体规划作为基础， 通过部门合并、规划内容、规划组织、规划实施等多方面的改良，形成综合性规划类型，变“多规”并行 为“一规”统领，走出“多规”矛盾难调的困境。 关键词：“多规”合一，杭州市，综合性规划 1 引言 我国的规划体系呈现出纵向和横向相交织的特征，纵向上以国家级、省级、地市级、县 市级、乡镇级等不同的地域层次为纬线，横向上以发改、建设、国土、环保、交通、电力、 水利、通讯等不同的职能部门为经线，每个职能部门又都有一种以上的规划类型。可以说， 我国国土空间的每个层次都有 10 种以上的规划指导着经济社会的发展和空间的开发，处于 “多规”并行的状态。 到了杭州市层面，起综合性重要作用的有市级城乡规划、市级国民经济与社会发展规划、 市级土地利用规划、市级环境保护规划、市级生态功能区划和市级生态环境功能区规划等六 种规划，那么这六种规划之间是如何分工、如何衔接、如何引导和控制土地开发的呢？其运 作机制和运行效率如何？对土地的管控开发效果如何？存在哪些问题？如何改进？本文将 对此进行探讨。 图 1 我国的规划体系 2 杭州“多规”并行的运作机制与困境 规划从编制到实施要经过编制、审批、实施三个阶段，本部分对这三个阶段的运行机制 和困境进行解析。 2.1 规划编制阶段的机制与困境 2.1.1 通过法律的授权，部门化的规划具有了合法地位 发改委、规划局、国土局、环保局四个部门由于不同法律、法规、规章的授权而获得了 编制规划的职能，由于部门的分置和相应法律的授权，杭州市层面“多规”并行的规划体系 开始形成。 表 1 部门化的规划由于法律的授权而具有合法地位 规划编制部门 规划名称 法律依据 《中华人民共和国宪法》；《关于加强国民经济和 国民经济与社会发 发改委 社会发展规划编制工作的若干意见》（国发 展规划 [2005]33 号） 城镇体系规划、城市 《中华人民共和国城乡规划法》 总体规划、城市详细 规划局 规划 市域总体规划 《浙江省城乡规划条例》 国土局 土地利用总体规划 《中华人民共和国土地管理法》 环境保护规划 《中华人民共和国环境保护法》 环保局 生态环境功能区规 《关于进一步加强生态环境功能区规划编制工作 划 的通知》（浙环发〔2007〕48 号） 2.1.2 规划编制阶段的困境1：同一空间多重规划，规划内容的重叠不可避免 同一层级的多个规划中，由于经济、空间、土地、环境都是相互影响、互为因果，因此 各个规划为了使自身的规划更加科学，难免涉及其他规划的内容，这样“多规”之间的内容 重叠也就不可避免，而规划之间的衔接也成为绕不开的问题。国民经济和社会发展规划从发 展领域向空间领域延伸，对城镇体系进行引导；城市总体规划由于发展规划的长期展望缺位， 只能自己承担起城市发展战略和经济产业发展的研究；土地利用总体规划也不仅限于指标平 衡与分配，往往对城市发展