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多源流理论视阈下“单独二胎”政策议程分析 　　摘 要：“单独二胎”政策的出台是我国进入21世纪以来生育政策的重大调整和完善，也是国家人口发展的重要战略决策。本文采用多源流理论模型，对政策议程过程中的问题源流、政策源流、政治源流分别进行归类梳理，对政策之窗的开启及三源流的耦合进行分析，解释“单独二胎”出台的政策过程，并检验多源流理论在分析中国政策过程中的适用性与局限性。 　　关键词： 单独二胎；政策议程；多源流理论 　　中图分类号：C92 文献标识码：A 文章编号：1003-1502（2014）04-0030-07 　　一、引言――政策的出台及问题的提出 　　2013年11月15日《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：“坚持计划生育的基本国策，启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策，逐步调整完善生育政策，促进人口长期均衡发展。”备受社会关注的“单独二胎”终于正式走上政策层面。这是我国进入21世纪以来生育政策的重大调整和完善，也是我国人口发展的重要战略决策。中国“单独二胎”政策从根本上改变了独生子女和“一胎化”生育政策的导向和趋势，是中国生育政策的转折点。 　　作为一项影响13亿人的基本国策，计划生育政策的调整，牵一发而动全身，因此政府对于计划生育政策的调整一直持有谨慎和保守的态度。历经十年酝酿，无数次专家调研、讨论和测算，“单独二胎”政策才得以出台。那么，“单独二胎”政策何以出台？其中，“单独二胎”政策议程是如何构建的？推动“单独二胎”进入政策议程的关键力量有哪些？笔者拟从多源流模型的视角切入，对这一现象进行分析。 　　二、多源流模型分析框架及其在中国的适用性 　　多源流理论最早是由美国政治学家约翰?W?金登在1995年提出来的，该理论试图解释为什么某些问题的议程受到决策者的注意，在议事日程上出现，而另一些则被忽略了。多源流理论认为，在政策系统中存在着三种不同的源流：问题源流、政策源流和政治源流。所谓问题源流，指的是问题如何被确认与界定，焦点事件、系统性的指标、对现有项目运行的反馈等都有可能引起政府对某一个问题的关注。政策源流是专家提出政策方案和政策主张的过程。政治源流主要包括国民情绪的变化、民意的反常、选举结果、政府或国会的变动、利益集团的压力运动等。这三条源流之间是彼此独立的，它们的发生、发展和运作都不依赖于其他的源流。但在某一个关键的时间点上，三大源流就耦合到了一起，问题就会被提上政策议程，这个关键的时间点就是所谓的“政策之窗”。“政策之窗”只会短暂开启，稍纵即逝，需要“政策企业家”在政策之窗打开之时成功地将彼此独立流淌的三大源流结合起来，那么该问题上升到政策议程的概率会增加。这就是金登教授所描述的“多源流模型”，是当代公共政策过程分析中应用广泛的理论工具。[1] 　　在中国，政策过程逐渐成为一种分析中国政治改革的中层理论。[2]多源流理论作为西方公共政策过程分析中应用较为广泛的工具，对我国公共政策过程分析的解释力究竟如何呢？多源流模型的运用前提是具备一定开放性和多样性的政治系统，经过三十余年的经济与政治体制改革，中国的民主化程度有了较大的提升，特别是新媒体的普及极大地活跃了公众政策参与，使得当下中国的公共政策过程不再纯粹是“精英主导”模式，政策过程已呈现出相当的开放性，这使得以多源流模型为理论基础剖析中国政策过程具有一定的基础。近年来国内已有的研究成果表明，多源流模型总体上在中国具备适用性，其关键的区别无非在于识别和控制上述理论模型与中国政治体制规则不一致的因素，以提高理论模型对特定政策经验的解释能力。[3]多源流模型具备方法论的动态性和系统性之特点，其优势在于更全面和历史地看待议程设置发生的原因、过程和后果。[3]（130）因此，本文采用多源流理论模型，分析计划生育政策调整的举措，试图按照多源流理论的问题源流、政策源流、政治源流分别进行归类梳理，对政策之窗的开启及三源流的耦合进行分析，试图解释“单独二胎”出台的政策过程，并检验多源流理论在分析中国政策过程中的适用性与局限性。 　　三、“单独二胎”政策过程的多源流模型分析 　　从政策制定的角度来看，关于计划生育政策调整的政策诉求很多，但是最终进入决策过程的是“单独二胎”，这既取决于客观事实的性质或严重程度，也取决于公共权力主体确认问题的标准和程序。“单独二胎”能够进入决策过程，依据多源流理论的解释，它是问题源流、政策源流和政治源流三者耦合及政策之窗开启的结果。具体分析如下： 　　（一）“单独二胎”政策过程的问题源流 　　问题源流是人们在政策活动中对客观存在的、已经被觉察到的社会公共问题的辨认与理解的过程。社会公共问题不会天然地成为政策议题，重要指标、重大突发事件或现有政策的反馈等有助于将一些状况选择性地被界定为问题。在“单独二胎”政策出台这一案例