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集体公益林承包户经济权利保障瓶颈与突破 　　摘要：我国集体林权制度改革是为了实现生态文明，也是为了增加林农收入；集体所有的商品林、公益林都被纳入了林权制度改革，然而公益林承担了更多的生态功能，公益林承包户的承包经营权相应也受到了更多的限制。目前，市场化形式与计划型体制的矛盾、经济发展与环境保护的矛盾、政策需求与政策缺位之间的矛盾是限制集体公益林承包户实现其经济权利的瓶颈，应正视国情、厘清法定边界、重视利益协调，通过落实主体改革、深化配套改革、完善森林生态效益补偿制度，依法保障公益林承包户的经济权利，实现经济、生态和社会的共同发展。 　　关键词：集体林权制度改革；公益林；承包经营权；经济权利；开发性环境利用权；环境权；森林生态效益补偿；公益林管护 　　中图分类号：F326.22；DF463文献标志码：A文章编号：1674?8131（2014）03?0040?07 　　 　　森林是重要的环境要素，也是重要的经济资源。为了解放林业生产力，2003年起，在中共中央、国务院的推动下，以“明晰产权、减轻税费、放活经营、规范流转”为主要内容的集体林权制度改革在各省市区逐步展开。集体林权制度改革贯彻农村家庭联产承包责任制，即在坚持集体林地所有权不变的前提下，依法将林地承包经营权和林木所有权，通过家庭承包方式落实到集体经济组织的农户。此次林权改革，将集体所有的商品林与公益林都纳入了改革的范畴。但是，与商品林相比，公益林发挥着更重要的生态功能，其开发使用受到了更多的限制。所以，相较于商品林承包户，公益林承包户的经济权利更为有限，保障其经济权利也就更为迫切和重要。一、集体林权制度改革背景下的公益林保护问题 　　1．公益林是集体林权制度改革的重要客体 　　按照国家林业局《公益林与商品林分类技术指标》中的界定，公益林是指以维护和创造优良生态环境、保持生态平衡、保护生物多样性等满足人类社会的生态需求和可持续发展为主体功能，主要提供公益性、社会性产品或服务的森林、林木、林地。按照森林主导功能分类，公益林主要是指防护林和特种用途林。集体林权制度改革虽然实行商品林、公益林分类经营管理，但是，公益林承包户与商品林承包户一样，都是集体林地的承包经营主体，他们权利的核心是林地承包经营权。林地承包经营权，就是在坚持集体所有制、不改变林地用途的前提下，承包户对其承包的林地，享有林地使用权和林木所有权，其主要内容为“经营权、处置权和收益权”。公益林在集体林地里占据了相当大的比例，例如，安徽省集体林地面积418.33万公顷，森林面积360.07万公顷，其中，防护林面积85.76万公顷，特用林面积7.35万公顷，分别占23.82%、2.04%；歙县、金寨、霍山等山区县，生态公益林面积更是占到了林业用地的六成以上。可见，公益林是集体林权制度改革的重要客体，保障公益林承包户的经济权利，是林权制度改革应有之义，更是检验其是否成功的重要标准。 　　2．林权制度改革强化了对公益林的保护 　　集体林权制度改革的目标是在保护生态的前提下，兼顾实现森林资源生态、经济和社会三大效益。基于社会对森林生态和经济的两大需求，集体林权制度改革实行林业分类经营，按照森林主导功能的差异，将森林分为生态公益林与商品林。公益林位于重要的生态区域，是土壤保护、空气净化、水源涵养所不可或缺的绿色屏障，是重点保护的生态资源。公益林的开发，强调“生态优先、严格保护、科学经营、合理利用”的原则。基于这一原则，公益林承包户与商品林承包户相比，在经营权、处置权和收益权方面就受到了更多的限制。首先，公益林承包户不可自主决定经营方向和经营模式，只能在不破坏林地生态功能的前提下，依法合理利用林地资源，比如开发林下种养业、利用森林景观发展森林旅游业等。公益林的采伐是被禁止的，只能经批准进行抚育、更新性质的采伐。其次，公益林的流转是受到严格控制的，经批准允许流转的公益林，也坚决不能够改变公益林的性质。《森林资产抵押登记办法（试行）》中还明确规定“可用于抵押的森林资源资产为商品林中的森林、林木和林地使用权。”公益林不可以用于抵押。最后，经营公益林的收益来源相对有限，主要是带有管护性质经营行为的间接经济产出，比如风景区经营性收入的利益分成、管护公益林获得的一定补偿金等。吴楠：集体公益林承包户经济权利保障的瓶颈与突破3．保护公益林与保障公益林承包户经济权利是能够协调一致的经济发展和生态保护往往是存在一定矛盾的（谢众 等，2013），集体林权制度改革的核心价值就是要解决这看似不可调和的矛盾，实现市场经济条件下的森林资源合理配置，满足社会对森林不同功能的多样性需求。林地乃林农立身之本，林权制度改革的基本准则之一就是“确保农民得到实惠”，集体林权制度改革的指导性政策文件――《中共中央、国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》中强调，要“坚持