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城市规划中公众参与制度的比较研究 鲁驰 摘要：从下位法立法滞后、裁量程序不当和利益集体缺失三个方面阐述我国城市规划中公众参与的制度困 境，对国内外规划参与的制度设计进行制度环境、参与组织、参与程序等方面的比较分析，认为我国规划 参与制度存在制度外观、制度内涵表里不一的悖论，应在平衡效率与公平、周密程序与灵活对策、公众- 政府制衡与政府内部制衡几组倾向的基础上对成熟的参与制度设计进行借鉴学习。最后建议我国规划参与 的制度改进应关注治理环境、社会结构、制度体系等特色国情，从平衡结果正义与“程序正义”、兼顾基层 治理与非政府组织参与、衔接通则性制度与细则性制度三个方面着手。 关键词：公众参与，规划管理，规划实施 1 引言 随着国家治理模式的转变、存量规划程序费用的提高和公众产权意识的觉醒，学界对城 市规划中公众参与的重要性已形成充分共识。2016 年初，《中共中央国务院关于进一步加 强城市规划建设管理工作的若干意见》① 中特别强调“完善社会参与机制，充分发挥专家和 公众的力量，加强规划实施的社会监督”，而《意见》本身引发的社会热议更说明公众介入 规划程序已成为无可辩驳的趋势。 与此同时，由于制度设计还不够成熟，国内规划参与的成功案例较少，且往往难以复制。 一方面，多数意愿强烈的主动性参与难以影响规划结果，而政府组织的规划参与或是不计成 本的表演性参与，或并不应对难以调和的利益矛盾（赵燕菁，2015）；另一方面，规划中的 程序性参与和公众自组织的日常治理有时被混为一谈（蔡定剑，2009），使得国内的某些参 与行动看似已与西方相去不远，实则参与和规划的关系迥然不同。从体现政治正确的“运动 式参与”，到真正提升城市规划的科学性和可接受性并恰当回应依法治国要求的“治理性参 与”，制度设计仍有相当的改进空间。 2 我国规划参与的制度困境 2.1 下位法立法滞后，效力不明 《城乡规划法》确立了我国城市规划中公众参与制度的基础。《城乡规划法》颁布后， 即有学者指出在该法要求下，规划的发起和编制阶段仍存在参与缺失，而审批和实施阶段的 参与也仅限于原则性规定（孙施文，2008；陈振宇，2009，等）。 表1 城市规划中公众参与程序的制度现状 规划阶段 适用对象 参与程序 编制 修建性详细规划 开发单位提交修建性详细规划报批 启动 组织编制机关应当将城市规划草案予以公告（公告时间不 意见 编制 所有层次的规划 少于三十日）；并采取论证会、听证会或者其他方式征求专 征询 阶段 家和公众的意见 “可能造成不良环境影响并 规划 举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、 直接涉及公众环境权益”的 环评 专家和公众对环境影响报告书草案的意见 专项规划 确定阶段 城市总体规划 城市总体规划批准前，审批机关应当组织专家进行审查 规划 所有层次的规划 组织编制机关应当及时公布经批准的城市规划 公布 法律规范明确规定、涉及公 许可机关应当向社会公告，并举行听证 规划 共利益的重大许可事项 实施 阶段 许可 直接关系他