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专题1政策过程阶段论的批评与反批评 政策过程解决问题的一种应用模型 政策阶段/循环Policy stage/cycles 政策子系统Policy subsystems 最流行的简化公共政策制定的方式之一，是将这一过程分解为一系列不连续的阶段和子阶段。由此产生的阶段序列被称为“政策循环” 引言 必须努力去理解政策过程——不管它看起来可能是怎样的非理性和无法控制——将理解政策过程作为控制政策过程的关键的第一步。（Michael Hill ,p5） 政策科学从一开始便把政策过程作为核心主题。 在20世纪80年代以前，政策过程研究的基本和主导的途径是阶段途径，即把政策过程分为若干阶段来加以分别的研究，这种途径被称为阶段启发法（the stages heuristic）。 近20年来，阶段途径受到了批评与挑战，人们提出了各种新的替代或概念框架，从而丰富了政策过程的理论。 一、政策过程的阶段途径 （一）阶段途径的形成 时至今日，了解政策过程的最成熟和最有影响的途径仍然是阶段途径。 该途径将政策过程划分为一系列阶段或环节——通常包括政策议程、政策规划与合法化、执行、评估和终结等阶段，并在每一阶段讨论影响政策过程的各种基本因素。 这种途径发源于拉斯维尔，经过琼斯（Charls Jons）、安德森（James Anderson）、布鲁斯（G.D.Brewer）和狄龙（Peter Deleon）等人的论述，在20世纪70、80年代成熟起来，成为了解政策过程的基本的、甚至是惟一的途径。 （二）阶段途径的成就 作为一种最早的和较为成熟的政策过程模式，阶段途径产生了广泛的影响。 其主要成就表现在： （1）简化了复杂的政策过程，将涉及众多因素和活动的政策过程分解成若干阶段或环节，并对每一阶段加以解剖和分析，这是了解政策过程的必不可少的一步。 （2）它带来了众多的关于政策过程各阶段的研究成果，加深了人们对政策过程的认识，丰富了政策科学的理论。特别是20世纪70、80年代，它引发了对政策议程、政策执行、政策评估和政策终结的深入研究，产生了一批有影响的论著。 代表性的论著 金登（J. Kingdon）的《议程、备选方案和公共政策》（1984） 奎德（E. Quade）的《公共决策分析》（1983） 普雷斯曼（J. Presman）和维尔达夫斯基的《执行》（1973） 巴达克（E. Bardach）的 《执行游戏》（1977） 马兹曼尼安（D. Mazmanian）和萨巴提尔（P. Sabatier）的《执行和公共政策》（1983） 舒什曼（E. Suchman）的《评估研究》（1967） 考夫曼（H. Kaufman）的《政策组织是永远存在的吗？》（1976） （三）对阶段途径的批评 20世纪80年代末以来，阶段途径因其自身的问题与局限性而受到了许多政策分析学者的批评。 1987年，纳卡穆拉（R.Nakamura）在一篇题为《教科书式的政策过程与执行研究》的论文中，首次对阶段途径提出质疑，认为被广泛应用的阶段途径并未得到准确的说明，因而不能成为一种“范式”。 萨巴提尔也在几篇相关的论文中指出，政策过程的阶段启发法作为研究和教学的基础有着严重的局限性，特别是它忽视了观念或思想在政策演化中的作用。 萨巴提尔在《政策过程理论》一书中将对政策阶段途径的批评归纳为如下四点： a、阶段途径并不是一种真正的因果理论，因为它并未揭示出政策过程各阶段之间的内在因果关系；相反，每个阶段的研究都形成自身的而几乎与其他阶段无关的理论。 b、它对各阶段的先后顺序的描述是不准确的。实际上，政策过程的各个阶段是交叉的、相互作用的。例如，项目评估影响议程的确立，政策规划与合法性也随着官僚试图执行模糊不清的法规而出现。 c、阶段途径带有一种偏见，它所注重的是一种立法上的、自上而下的过程，其焦点集中在重大法规的通过与执行上，而忽视在特定的政策领域内有无数的政策与法规的执行与评估的作用。 d、阶段启发法假设仅关注某项重大法律的单一的政策循环圈，该假设过于简化了涉及各层级政府众多政策建议和法令条理的多元与互动的循环圈。 ——引自萨巴提尔编《政策过程理论》，P 9-10 萨巴提尔等人的结论 阶段启发法已经失去了其生命力和解释力，阶段启发法的积极作用很有限，有必要寻求更好的理论框架取而代之。 更为紧迫的问题不是“政策过程哪里去了”，而是政策过程框架（或启发式）是否有利于推动政策科学朝着一系列政策取向的理论去发展。 二、政策过程的新理论框架 近二十年来，西方政策分析学者在批判反思阶段启发法的基础上，提出了各种关于政策过程的更有希望的