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良好规划始于倾听 　　编者按：公众参与是公共管理决策中的重要环节。作为涉及公众长远利益的一项重要公共事务，我国土地整理规划中的公众参与机制目前尚处于起步阶段。本文结合我国新农村建设中“民主管理”的政策目标，以中德重庆市梓潼村土地整理项目为例，介绍了公众参与理念的具体应用，并对今后我国土地整理规划中公众参与机制的构建提出了建议。 　　 　　公众参与的含义及主体 　　 　　“十一五”规划明确提出，建设社会主义新农村的目标是：“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主。”从这20字方针看，新农村建设既包括生产、生活等硬件建设，也包括乡风文明、民主等软件建设。乡村土地整理的最终目标就是改善农村的生产生活条件，作为新农村硬件建设的手段之一，土地整理规划中的公众参与正是民主管理的体现。 　　乡村土地整理规划中的公众参与是指土地整理项目区域内的各阶层、各相关利益群体对项目决策的介入过程，是地方政府、各职能部门与村民、相关领域专家之间的多项交流互动过程，是在利益博弈中调节各方矛盾的最佳方式。 　　引入公众参与理念的目的就是为了在土地整理项目中更多地反映老百姓的利益，变传统的物质规划为人本规划，因此在界定公众主体时应该考虑公众多元性，即公众范围应兼顾经济、社会、文化、生态等各个层面。另外应体现典型性原则，即参与者权益与整理项目的相关度要高。 　　据此，我们将乡村土地整理项目中的参与主体分为三大类别：一是直接受项目影响的团体和个人。包括直接受影响的农业协会、村民及其他项目预期受益人等。他们一般生活在项目区域里，如产权直接受影响的团体和个人；二是受影响机构的代表，如受影响区域的各级有关政府领导、各级职能部门等；三是其他对土地整理规划项目感兴趣的团体，如新闻媒介、生态学、历史学、文物学等相关领域的专家。 　　 　　公众参与的必要性 　　 　　乡村土地整理规划中公众参与的目的是保护、尊重村民利益及有效限制行政部门过多的权力，从而体现项目决策的合理与公正，体现“有限的政府权力与有效的公众责任”。无论从技术、经济的角度，还是从政治的角度，同时考察国际经验，公众参与土地整理项目的决策和发展规划是大势所趋。 　　 　　第一，公众参与提升了乡村土地整理规划决策的科学性和公共性。 　　土地整理项目涉及项目区内公众最基本的生存和保障资源――土地，所以项目决策时不能完全遵循“成本一收益”模型，而是首先体现公共服务的属性，应以公共利益为本。因此，公众参与对于乡村土地整理项目决策来说应该是一种行为义务。同时，政府作为“经济人”在参与公共决策时常常带有自私的动机，并非永远代表公共利益，可能造成政府决策失效和失误，甚至贪污腐化。公众参与决策可以最大限度地避免这种状况，提高政府决策的科学性和公共性。 　　 　　第二，公众参与增强了乡村土地整理的社会可接受性和可操作性。 　　乡村土地整理并非一时权宜之计，而是一项实现土地资源可持续发展战略目标的重要工程。一个科学规划、合理施工的乡村土地整理项目可以增加耕地有效面积，提高土地生产力，改善规划区农业生产条件和基础设施，促进土地资源的集约利用以及农业机械化操作水平。公众参与在乡村土地整理项目中增强了各方利益整合功能，能够反映大多数人的意愿，更好地协调项目涉及的各种利益关系，从而增加社会公众的认同感，保障项目的社会可接受性和可操作性。 　　 　　第三，公众参与保障了乡村土地整理规划顺利实施。 　　公众参与下的乡村土地整理规划，有利于多层次、多渠道的行政体系与村民联络，强化规划的制定者和实施者之间的沟通，使得规划能反映各个受影响主体的意愿，较好地化解公众之间在土地整理问题上的不同意见和冲突。尽管公众参与在人力和时间方面都要付出代价，但从整体和长远来看，这个代价远比公众参与不足而导致纠纷所付出的代价低得多。所以，完整的公众参与能在很大程度上消除公众对土地整理规划实施过程中的阻力，增强公众对规划的认同感和责任感，保障乡村土地整理规划有效实施。 　　 　　梓潼村项目的做法 　　 　　梓潼村是重庆市长寿区八颗镇所辖15个村庄之一，人口约3770人，面积近4平方公里，耕地面积为234公顷。该村土地整理与新农村发展示范项目是由国土资源部与德国汉斯?赛德尔基金会联合签署的在西部地区开展的第一个合作项目，它不仅是中德两国在土地整理与农村发展方面的国际合作示范项目，同时将作为重庆城乡统筹综合改革试验新农村建设项目的典范。 　　开展公众参与需要有一定的社会基础，在梓潼村民主决策的公众参与体系还不成熟的现实情况下，要唤醒公众参与意识，使项目本身能表达公众的意愿，需要借助外界力量帮助村民从被动走向主动，积极参与土地整理的规划设计及实施。在整个公共参与的实施过程中，从项目选址到土地整理规划方案的确定，处处都有各方利益主体的共同参与，并通过共同商讨后达成一致