完善政府立法 构建与谐社会.docVIP

完善政府立法 构建与谐社会 　　纠纷是任何社会都不可避免的，人类社会的发展过程总是伴随着各种矛盾。我国正处于剧烈的社会变迁过程中，社会结构的变化带来利益主体的多元化，纠纷类型也呈现出多样化的特征。《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》指出：“目前，我国社会总体上是和谐的。但是，也存在不少影响社会和谐的矛盾和问题，主要是：城乡、区域、经济社会发展很不平衡，人口资源环境压力加大：就业、社会保障、收入分配、教育、医疗、住房、安全生产、社会治安等方面关系群众切身利益的问题比较突出……”如何科学地分析各类纠纷现象及其产生原因，努力化解纠纷，最大限度地增加社会中的和谐因素，最大限度地减少不和谐因素，不断地促进社会和谐是当前法律界急待研究解决的问题。 　　长期以来，“有了纠纷找法院”被认为是解决社会纠纷的主要途径，司法在解决社会纠纷中的权威性和最终性得到广泛认可。但这也容易使我们形成惯性思维，即一想到纠纷的法律处理方式就想到司法裁判。其实，司法只是解决纠纷的一种途径，并非唯一途径。除司法外，立法特别是政府立法也是预防和处理社会纠纷的重要途径。 　　立法设定权利义务的过程本身就是对利益的协调、分配过程，同时也是资源配置的方式，如果立法不公平或者缺乏民主性和科学性，就有可能导致社会纠纷的产生，而且立法导致的矛盾往往具有根本性和普遍性特征。所以，公正立法，减少和化解矛盾是立法的基本要求。与其他方式相比，立法在防止纠纷发生方面的作用十分显著，至少可以体现为以下两个方面。一方面，政府在立法的过程中可以形成科学有效的利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制和权益保障机制，以此来体现社会的公平正义，可以有效地防止纠纷的发生。另一方面，对于已经出现的矛盾可以通过立法的方式加以妥善处置。如目前普遍存在的土地征收征用、城市建设拆迁、环境保护、企业重组改制和破产等社会纠纷，可以通过政府立法的方式解决。 　　目前，影响立法公正性的主要原因有两个： 　　一是立法的参与度和透明度不高，导致立法不公，进而可能引发社会冲突和矛盾。广泛的民众参与是立法民主的重要体现，是法律获得正当性的源泉。但是，目前实践中，政府立法的参与度有限。普通公民或社会团体、经济组织不能直接向国务院或国务院各部门提出制定行政法规或规章的建议，也缺少参与立法的具体程序制度。虽然《立法法》第58条规定：“行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”但在一些行政法规、规章的起草、审查过程中，广泛听取意见不够，特别是听取基层群众、相关部门和有关专家、学者的意见不够。立法座谈会或讨论会的范围并不广，程序也比较随意。座谈会、论证会与听证会之间的区别也缺乏明确的制度界限，而且法律没有规定几种听取民众意见的形式各自的适用范围以及程序。立法听证制度仍处于初创阶段，缺乏应有的理论和实践经验，科学合理的立法听证规则有待确立，程序有待进一步完善。是否召开座谈会、听证会、论证会，决定权在于行政法规或规章的起草单位，而相关法律和条例并未规定如果应当举行听证会而没有举行情况下的法律责任问题，因此有很多起草单位怕麻烦、图方便而不举行，这限制了公民参与立法权利的行使。 　　立法透明度不够，尚未形成完善的立法公开制度。立法公开制度的具体类型包括两类，一是有关立法性文件的公开，二是立法会议的公开。《行政法规制定程序条例》第19条规定：“重要的行政法规送审稿，经国务院同意，向社会公布，征求意见。”虽然已有上述规定，但实践中公布文本征求意见的法规规章草案并不多见，某些行政规章征求其他相关部门意见也不够。立法公开的范围仅限于重要的法律案、重要的行政法规送审稿以及直接涉及公民、法人或者其他组织切身利益的规章，而判断的标准由立法者自己掌握，所以，这种公开使公众无法了解立法活动的基本运作状况，更难以真正参与到立法程序中。至于立法会议的公开，范围也十分有限，目前只有个别地方的人大立法中允许群众旁听，行政立法还鲜有相关制度。 　　二是立法部门化倾向严重，导致部门之间权力冲突。部门利益化会使各部门在立法过程中偏离正常的立法目的，而以本部门的利益为考虑重心，容易引起社会的纠纷和矛盾。主要表现在： 　　下位法与上位法相冲突导致适用法律的矛盾。根据《立法法》的规定，法律具有效力等级，下位法不得违反上位法。现实中，部门立法受利益的驱动而与上位法冲突的现象时有发生。养路费的征收就是很好的例子，由于《中华人民共和国公路法》、《交通和车辆税费改革实施方案》与《公路养路费征收管理规定》的上下位法相冲突，不仅使得相对人在适用法律中的无所适从，而且必然导致社会纠纷。天价滞纳金、抗费殴打收费人员、公路管理处因征收养路费而当被告等事件的发生也就不偶然了。 　　部门立法之间的冲突。由于我国行政