行政复议第三人法律性质初探.docxVIP

遇到行政法问题？赢了网律师为你免费解惑！访问 行政复议第三人法律性质初探我国行政复议法第十条第三款规定，同申请行政复议的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人参加行政复议。该规定明确了第三人的法律性质——行政复议当事人的主体，但由于规定用的是“可以”，从而在行政复议以及与此相联系的行政诉讼实践中，对是否必须列第三人参加复议，产生了较大分歧。为此，本文试从该款的立法本意、其与行政诉讼第三人的比较等方面，探求行政复议第三人法律性质及其相关权利义务，并对行政诉讼中发现行政复议漏列第三人的相关处理等问题进行探讨。　　一、行政复议第三人参加行政复议的立法考量及路径分析　　行政复议第三人虽不是行政行为的直接相对人，但复议结果可能对其合法权益产生损害或影响，因此，建立行政复议第三人制度体现了行政机关依法行政的基本要求，是维护利害关系人合法权益、监督行政机关依法行政、保证正确、及时地化解行政争议的需要。　　(一)行政复议第三人参加复议，是法律赋予其一种程序选择权。　　立法上“可以”的规定，一般是指“可以为或可以不为”，是为还是不为，由行为主体的主观意愿所决定。笔者认为，行政复议法的此项规定，是赋予其他利害关系人作为第三人参加行政复议的选择权：第三人从其自身情况出发，既可以依法申请参加行政复议;也可以放弃其利益的保护，不参加行政复议。第三人如参加行政复议，则与行政复议机关之间建立起行政法律关系，但在申请行政复议之前，其对自身权益的处分则是一种民事权利的处分，表现为因主动放弃权益的保护，或主观上认为复议结果不会影响其合法权益，从而不参加复议。　　(二)第三人能否参加行政复议，不是行政复议机关的自由裁量权。　　有观点认为，行政复议法规定的“可以”，对行政复议机关来说，既可以同意也可以不同意利害关系人作为第三人参加复议，也就是将利害关系人是否可以第三人身份参加行政复议，作为复议机关的自由裁量权。笔者对此不能苟同。理由是：　　首先，从该款的条文表述来看，此处的“可以”是针对利害关系的相对人，为法律赋予其一种参加行政复议的选择权，复议机关有保障权利主体实现其“作为第三人参加复议”之义务。　　其次，即使此处的“可以”是赋予行政复议机关的权利，但只要利害关系人提出申请或复议机关经形式审查认为具体行政行为涉及原告以外其他人的，也应将其他利害关系人列为第三人。从这个意义上讲，这里的“可以”对行政复议机关来讲，宜作为“应当”来解释。　　第三，复议机关不能以“经过审查认为，复议结果与其他利害关系人无利害关系”为由，而不同意利害关系人的申请或不通知其他利害关系人参加行政复议。因为复议结果是否影响其他利害关系人的实体权益，要经过实体审查才能决定。复议机关只要从形式上审查认为其他利害关系人与本案有利害关系，就应批准或通知其他利害关系人参加行政复议。　　第四，行政诉讼和行政复议作为审查和判断具体行政行为合法性的根本目的是一致的，行政复议法关于利害关系人作为第三人参加行政复议的规定不明或有争议的，完全可以参照行政诉讼法的相应规定进行解释或适用。行政诉讼法第二十七条规定：“同提起诉讼的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。”这一规定十分明确，作为利害关系人，既可以主动申请参加诉讼，也可以由法院通知参加诉讼。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十四条规定：“行政机关的同一具体行政行为涉及两个以上利害关系人，其中一部分利害关系人对具体行政行为不服提起诉讼，人民法院应当通知没有起诉的其他利害关系人作为第三人参加诉讼。”这里用的是“应当”，无疑明确了法院对于利害关系人的通知义务。　　第五，如果将此处的“可以”视为行政复议机关的裁量权，则其他利害关系人“可以作为第三人参加复议”就变成了悬而未决的权利，对他们权益的保护也将成为奢谈。这与行政复议法的立法本意不符。从立法技术来看，此款规定的主语是“其他公民、法人或者其他组织”，说明是授予其作为第三人参加复议的权利。假如立法本意是作为任意性规范，则此处的主语应该是行政复议机关。　　以“可以”作为授权性规范的表述，在立法中比比皆是。如行政复议法第九条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请，……”此处的“可以”显然是赋予行政相对人的一种申请复议权，既有权申请行政复议，也有权放弃申请行政复议。复议机关无权以具体行政行为未侵犯相对人合法权益，对行政复议申请不予受理。　(三)第三人参加行政复议的路径——主动申请或复议机关通知。　　行政复议第三人参加行政复议，是其一项法定权利;对行政复议机关来说，是其一项法定义务。一方面，只要复议机关审查的具