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对中央-地方力量格局的再探讨——基于权力手段与权力类型的分析吴 旭（北京大学 政府管理学院，北京 100871）【摘 要】中央-地方关系历来是研究中国政治的焦点问题。改革开放以来，大量的研究都从“分权”的视角出发，认为分权导致了中央权力弱化，并将再集权作为加强中央控制力的必然选择。但是，不论是在分权或是再集权下，地方主义导致中央政策无法顺利执行的现象都是长期存在的，这就需要对中央权力弱化的原因做进一步挖掘。本文运用罗伯特·达尔的权力理论，指出“集权-分权”视角的缺陷在于将“权力基础”错误地当作实际权力，而要深入研究中央和地方之间的权力关系，就应当关注中央的“权力手段”。同时，本文还结合迈克尔·曼关于强制性权力和建制性权力的界定，以及这两种不同类型的权力对于国家能力的影响，认为“中央-地方关系”研究应当关注中央的“权力手段”以及这些“权力手段”会带来什么类型的权力。【关键词】中央-地方关系；集权-分权；权力手段；强制性权力；建制性权力；中央与地方权力【中图分类号】D035 【文献标识码】A【文章编号】1009-4997（2013）05-0004-11 改革开放以来，中国的中央和地方关系的失衡日益受到关注。从理论上说，中国目前的政权是世界上少数几个权力非常集中的政权。然而，在这样一个权力高度集中的政治体制下，权力的高度等级性并未能保证中央意志的有效执行。正如有学者指出，“中央和地方关系的失衡，基本呈调控一体化的失衡。这表现在纵向、横向两个方面。纵向调控一体化失衡指中央设定的调控目标无法达成，应归中央调控的总体行为和地方行为游离于中央调控”，[1]“在地方权力扩展的同时，中央政府相对而言却出现了权力弱化的趋势，这既体现在中央宏观调控能力的削弱上，也体现在‘地方割据’的强势对中央的抗拒上”。[2](P334) 中央权力的弱化，使得人们不禁担忧：中央政府能否有效控制地方政府？因为这关系到中央政策能否得到顺利贯彻，决定着国家（state）的内部凝聚力，决定着国家能否作为一个整体来推动经济社会发展，也意味着国家能否通过推动发展来维护其统治合法性。为此，学者们对中央权力的弱化开展了大量寻根溯源的研究，提出了针对性的政策主张，其中的一些解决方案也与中央的政治实践相契合。尽管难以通过量化的指标来衡量这些研究成果及其主张的实效，但30多年来，地方政府持续广泛存在的违背中央意愿的现象，昭示着关于这一问题的探讨还远未终结，解决问题的药方仍要继续寻找。本文通过对现有研究进行梳理，随后对现行的“集权-分权”视角的缺陷进行分析，并提出以“权力手段”和“权力类型”为主要内容的新的研究视角来考察中央和地方关系的失衡问题。 一、“集权-分权”研究视角的现实困境 改革开放以来，中国的发展是以分权（decentralization）为特点的。因此，大多数研究都集中探讨分权及其给中央-地方关系带来的影响。一种普遍的观点认为，随着分权的推进，地方政府掌控了大量资源，特别是大量的财政收入，这导致中央政府不再拥有足够的资源对地方政府行为进行有效控制。 新权威主义的主要代表吴稼祥认为，分权消灭了一只单头鹰（即中央政府），但却诞生了一只九头鸟（即省政府）。[3](P27-33)通过保护低效率的工业、加剧投资率和通货膨胀，强大的地方势力阻挠了改革运动的许多目标，剥夺了中央用于优先项目的资金和原材料，等等。[4](P195-221)因此，分权不但没有促进改革，反而限制了改革的推进。[5](P51-79) 王绍光和胡鞍钢认为，邓小平时代的经济分权，已经导致了中央和各省之间的权力大转移。中央政府在全国收入中得到的份额减少，对中国的“国家能力”（中央权力）产生了严重后果。随着“汲取能力”的下降，国家的其他能力不可避免地也会下降：如掌控资源使用的能力、在民众眼中使自身合法的能力、强迫他人服从的能力。[6] 美国学者威廉·奥弗霍尔特（William Overholt）认为：“北京已允许把更多的主动权交给各省，中央政府在国民收入中所占比例惊人地减少了，其结果是，北京可能不再能够把它的政策，包括改革方面的一些政策，强加于许多省份”，“虽然大多数政治上有实力的集团都支持改革，中层党政官员（他们对任何政策的执行都有很大影响）却担心，改革会缩小他们的权力，降低他们的声望和减少他们享受的特权，他们会利用最高层的任何弱点，按照保存官僚主义权力的方式来解释改革”，“在这种情况下，各省可能越来越奉行它们自己的政策，而不理会北京……在这样一个过程中总会出现某种趋势。加州大学经济学家克里斯廷·翁称这样一个过程为‘包囊现象’。这将会使经济绩效迅速下降，政治对抗迅速上升。中国会失去经济上的活力，限于类似印度的境地，甚至更糟”。[7](P68-69) 对于分权所带来的影响，学者们也提出了许多概