是指公共图书馆的治理主体、治理单元、治理评价等要素.docVIP

公共图书馆治理结构，是指公共图书馆的治理主体、治理单元、治理评价等要素之间，围绕一个统一的目标（治理目标）而形成的整体关系。公共图书馆治理结构的优化，就是为了最大限度地实现公共图书馆的治理目标而对公共图书馆的治理结构进行重组、改造等持续改进或完善的过程。借用经济学语言说，公共图书馆治理结构的优化，就是以实现图书馆职能发挥的“帕累托最优”(Pareto Optimality)为理想目标而对图书馆运行环境进行持续的“帕累托改进”(Pareto Improvement)的过程。可见，所谓“优化”是针对某一“目标”而言的，即为了实现某一特定目标而进行的持续改进活动就是“优化”的过程。本文把我国公共图书馆治理的目标具体分解为制度目标、服务目标和结果目标三个方面，同时把“法治”、“普遍均等”、“读者满意”作为对应于这三个目标实现的检验标准。　　1、制度目标：法治化治理　　优化公共图书馆治理结构，需要诸多的保障条件，其中制度保障是关键之一。我们认为，对我国公共图书馆治理而言，提供制度保障的根本标志在于形成法治环境。也就是说，在制度上优化公共图书馆治理结构的主要目标应该是促成法治环境。何谓法治？分析法学家拉兹(J. Raz)指出，“法治(the rule of law)意味着法律的统治(the rule of the law)。……法治理念经常被表述为‘政府由法律而非由人来统治’……法治意指政府的全部行为都有法律依据、得到法律的授权”[1]。　　促成法治环境的首要前提是立法——为公共图书馆立法。众所周知，1850年英国颁布了世界上第一部公共图书馆法，允许（而不是强制）人口在一万以上的城镇地方政府通过征收财产税建设公共图书馆。为图书馆立法，已成为世界上许多国家公共图书馆治理的制度性惯例。对此，国际图联和联合国教科文组织的表述是：“建立公共图书馆是地方政府和国家的责任，公共图书馆必须受到专门立法的支持，并由国家和地方政府财政拨款资助。”[2]国家为公共图书馆立法，体现了国家依据法律来治理公共图书馆事务的国家意志。在现代社会里，立法是法治的前提，没有立法就难免“人治”现象的泛滥。　　图书馆的发展靠什么？靠领导者，还是靠法律等制度保障？以往我们总是把图书馆得不到迅速发展的责任习惯地归咎于领导不重视，而且还经常言之凿凿地举出某图书馆因领导重视而迅速得到改观、某图书馆因领导不重视而迅速恶化的例子来证明领导重视的重要性。显然，这种认识和判断没有看出问题的本质。领导重视或不重视对图书馆发展的影响如此之大、图书馆的发展以领导人的意志为转移，这只能说明是一种“人治”状态，而不是法治状态。避免这种“人治”状态的唯一办法就是建立一种不以领导人的意志为转移的法治环境。领导者易变，法律则不易变（即法律具有连续性和稳定性特征）；用法律规范和约束领导人的行为，让领导人按法律办事而不是按照自己的主观偏好办事，这就是法治。现代民主国家的法治实践历史证明，只有施行法治的领导体制和管理体制才具有合法性，也只有在法治的环境中公民的合法权利（包括文化权利）才能得到较好的保障。　　诚然，我们渴望好的领导为图书馆带来转机、带来发展、带来福音，然而，历史实践证明，这样的“好的领导”不常在、不常有，“好的领导”只能保证一时一地的事业发展，而不可能是全局性的、长效性的。关于这一点，波普尔(Karl Popper)有一句堪称经典的话：“人们需要的与其说是好的人，还不如说是好的制度。我们渴望得到好的统治者，但历史的经验向我们表明，我们不可能找到这样的人。正因为这样，设计使甚至坏的统治者也不会造成太大损害的制度是十分重要的。”[3]对此，邓小平说得更加具体而又明确：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好，可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”[4]　　国家为公共图书馆立法，并不表明国家对公共图书馆有什么“偏爱”，更不表明国家对公共图书馆施以“恩赐”，而只能说明国家决心尊重公民利用图书馆的权利，使得公民利用图书馆的权利合法化、制度化。当然，图书馆立法不可能解决图书馆发展中的所有问题，但我们要知道，没有图书馆立法就不可能形成图书馆法治环境，而没有图书馆法治也就不可能带来图书馆的可持续良性发展。这里需要注意的一点是，我们所制定出来的“法”应该是“良法”，诚如亚里士多德所言：“法治应包含两重含义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律。”[5]所谓“良法”须具备两方面条件，一是法律规定本身应合理、合法，二是能够有效实施。就拿我国现实来说，目前国内已制定有17部地方性图书馆法规或行政规章①，但其中的大部分都没有得到切实的实施。“如果法律不