分区规划布局 务实规划布局.pdf

分区规划 务实规划 钱紫华 何 波 【摘要】《城乡规划法》颁布以来，分区规划的法定地位、编制内容出现了一定争议。与此同时，部 分地方结合发展实际，对分区规划的编制创新进行了积极探索，如重庆的全域分区规划和建筑容量控制、 武汉的城郊分区规划、无锡的公共服务设施落地等。争议持续存在之际，分区规划的工作开展应更面向务 实、大胆创新：要建立起“总规—分区规划—控规”三者双向的反馈机制，实现“总规→控规”、“控规→ 总规”的互为反馈；编制内容不应局限于常规内容，可根据务实的目标大胆突破，成果形式也不应过分局 限于常规 “文本、图纸、说明书”的套路；将分区规划作为弹性动态实施总规的新工具，切实解决 “总规 —控规”实施层面出现的问题。 【关键词】分区规划；务实；创新 1．引言 在当前我国各类规划创新层出不穷之际，“分区规划”或者以“分区规划”命名的规划 似乎有被淡化的趋势；与此同时，经历20 世纪80 年代～90 年代几轮全国性的集中研讨和 广泛实践后，受控制性详细规划全面推行与实践的影响，“分区规划”不再处于当前规划研 [1] 究热点的范畴 。从国内文献的检索来看，当前学术界对分区规划的探讨较为有限，主要集 [2-6] 中在规划体系中的地位、规划编制模式等方面 。结合部分地区的实践创新，试图对分区 规划的编制创新作尝试性的探讨。 2．分区规划编制的困惑 2.1 争议一：分区规划还编不编？ 1989 年颁布实施的《城市规划法》第十八条明确表述，“大城市、中等城市„„在总体 规划基础上，可以编制分区规划”。按照这一表述，尽管分区规划对于大中城市而言“可编 可不编”，但至少还处于法定规划序列。 2008 年颁布实施的《城乡规划法》中，“分区规划”则完全失去了踪影。按照《城乡规 划法》第二条的表述，城乡规划“包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规 划，城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划，详细规划分为控制性详细规划和修建性详 细规划”。同期由全国人大常委会、国务院法制办、住房和城乡建设部等部门联合编制的《城 乡规划法解说》中，在对总则“城市总体规划”的解说中明确，“各地在城市总体规划制定 工作完成后，还可根据本地实际，编制分区规划和规划控制单元”。按照上述表述，分区规 划不仅依旧是“可编可不编”，甚至是否还处于法定规划序列都出现了更大的争议。 从《城市规划法》到《城乡规划法》，分区规划在国家大法中出现了从有到无的转变， 分区规划是否还是法定规划出现明显的争议。这种变化令诸多规划管理与技术人员产生了疑 惑：分区规划还编不编？ 2.2 争议二：分区规划如何去编？ 在分区规划地位不明确的同时，分区规划编制的内容同时存在较多不确定性。 1989 年颁布的《城市规划法》对分区规划的编制内容略有阐述，主要是“进一步控制 和确定不同地段的土地用途、范围和容量，协调各项基础设施和公共设施的建设”。1991 年 实行的《城市规划编制办法》中，进一步明确了分区规划的编制内容，主要包括：分区内土 地使用性质、居住人口分布、建筑及用地的容量控制指标；分区内不同等级公共设施的分布 及其用地范围；分区内道路交通及相关设施的用地和控制范围；分区内绿线、蓝线、黄线、 紫线等用地和控制范围。随后，1995 年发布的《城市规划编制办法实施细则》在91 版编制 办法的基础上，对规划编制内容和成果形式作了进一步的明确。 2006 版 《城市规划编制办法》相较91 版对分区规划编制内容的界定变动不大，只是强 化了功能分区的要求，弱化了对建筑及用地容量控制的要求。2008 年颁布实施的《城乡规 划法》尽管未提及分区规划，但随后的《城乡规划法解说》中对分区规划的编制内容有大致 阐述，“对局部地区的土地利用、人口分布、公共设施、城市基础设施的配置等方面作进一 步安排，将总体规划的内容深化和细化，加强对详细规划制定工作的指导和控制”。 通过对上述法律、法规的梳理可以发现，分区规划编制涉及的对象相对较为固化：用地、 人口、公共设施、道路交通及设施、绿线、蓝线、黄线、紫线等。但涉及到的内容深度和成 果形式，则存在明显争议：一是 《城乡规划法》对分区规划具体编制内容并无要求，《城乡 规划法解说》对分区规划的编制内容则相对较为概要，因此06 版《城市规划编制办法》对 分区规划编制内容的界定当前是