以农村家庭承包经营为基础集体林权制度改革经验与启示.docVIP

以农村家庭承包经营为基础的集体林权制度改革经验与启示 　　摘要：本文从制度根源和制度环境角度对新一轮集体林权制度改革进行分析，提出：家庭承包经营制度是解决包括林地在内的我国农村土地产权困境的有效路径；与土改时期的农民土地私有制、“林业三定”时期的林业生产责任制不同，以家庭承包经营为基础的集体林权制度改革具备了政治、法律与社会的制度环境；本次集体林权制度改革在处理农民与集体、历史与现实关系以及落实村民自治、政策引导与法律规范等方面取得了阶段性成果，以家庭承包经营为基础的集体林权制度改革已成为我国农村改革的有机组成部分。 　　关键词：家庭承包经营；集体林权制度改革；制度根源；制度环境 　　中图分类号：F326.22　文献标识码：A　文章编号：1008－1569(2010)05－0004－10 　　 　　回顾我国集体林产权制度形成与改革历程，从土改时期的分山分林一农业合作化时期的山林入社→人民公社时期的山林集体所有集体经营→改革开放初期的“林业三定”→市场经济初期的林权市场化运作→以家庭承包经营为基础的集体林权制度改革，我国集体林产权制度经历了频繁更迭的改革，每一次改革都对集体林产权重新洗牌，统与分的反复试错导致至今未能建立稳定而有效的我国集体林基本经营制度，林业发展和农民利益严重受损。 　　始于2003年的新一轮集体林权制度改革受到社会各界的高度关注，被誉为第二次或第三次农村土地改革，中共中央、国务院也寄予厚望，将此次集体林权制度改革作为农村改革的延伸和突破。本次以家庭承包经营为基础的集体林权制度改革与土改时的分山分林、“林业三定”时的林业生产责任制有何本质区别?我国集体林基本经营制度能否就此建立且长久不变?本次改革的制度设计与改革实践对于建立我国集体林基本经营制度有什么启示?等等。集体林权制度改革以及衍生的一系列问题需要我们冷静思考和理性分析。本文便从我国集体林权制度改革历程人手，分析本次改革的制度根源与制度环境，从制度设计到改革实践中总结本次改革的经验，为建立我国集体林基本经营制度提供必要的启示。 　　 　　一、集体林权改革的制度根源与制度环境 　　 　　建国初期，与农用地土地产权变迁历程一致。我国农村山林经历了土地改革、合作化运动，在人民公社时期形成了山林集体所有统一经营制度。1978年到80年代初，耕地家庭承包经营的实施揭开了我国改革开放的序幕并在全国范围内迅速推广，但林业家庭承包经营改革则命运多舛。1981年，《中共中央国务院关于保护森林发展林业若干问题的决定》部署了以“稳定山林权、划定自留山和确定林业生产责任制”为内容的“林业三定”工作。到1984年，全国已有3／4的县、4／5的乡村完成了“林业三定”工作，共划定自留山3133多万公顷，涉及5000多万农户，4000多万公顷的山林承包到户。但与农业统一实行分田到户不同，“林业三定”政策允许各地进行因地制宜、多种形式的林业生产责任制。因此，在全国范围内，出现了各种类型的林业生产责任制形式，以福建省为代表的一些省份实行“分股不分山、分利不分林”式的集体林统一经营模式，以安徽岳西为代表的集体林区实行“两山并一山”的改革，将所有用材林、经济林，包括现有林，全部均山分林到户。1985年，《中共中央国务院关于进一步活跃农村经济的十项政策》在取消农副产品统购统销的同时取消了集体林区木材统购。一时间，因分林到户、开放木材市场引发严重乱砍滥伐现象的真实与不真实的信息从各个途径反映到中央。中共中央、国务院于1987年发布《关于加强南方集体林区森林资源管理坚决制止乱砍滥伐的指示》，立即叫停改革：“凡没有分到户的不得再分；重点产材县，由林业部门统一管理和进山收购。”于是，以江西省为代表的一些省份将分到户的山林重新收回由集体统一经营，山林集体所有统一经营再次成为我国集体林主要经营制度。 　　1993年，党的十四届三中全会后，全国进入市场经济迅速发展阶段。1995年，原国家体改委和林业部联合下发《林业经济体制改革总体纲要》，推行林权市场化改革：允许流转集体宜林“四荒”地使用权；允许通过招标、拍卖、租赁、抵押、委托经营等形式使森林资源资产变现、开辟人工林活立木市场；允许投资者跨所有制、跨行业、跨地区到林区投资开发等。这一政策使实际拥有山林资源的以村委会为代表的村集体组织通过买卖青山、合作经营、林地租赁等方式解决入不敷出的村财政问题以及各种摊派，其中也不乏中饱私囊的现象；形式公平的招投标等市场运作方式使山林资源流入具有投资能力的大户、木材商甚至国家机关工作人员手中，而获取采伐指标成为投资能力的关键考量因素，普通农民因此被排除在外；农村基层政府与林业部门也通过合作经营等方式获取一定的山林资源。笔者多年在南方集体林区的实证研究结果表明，林权市场化的运作促使村集体山林由最初的“四荒”