低碳规制效率困境内生性因素分析.docVIP

低碳规制的“效率困境”内生性因素分析 　　摘要：“十一五”期间，我国低碳发展取得重大成绩，但强有力的行政干预措施遭遇了“政策供给高成本”和“生活模式高碳化”的激励效率困境，低碳规制效率呈现出“中央-地方-公众”逐层递减的现象。政府作为低碳治理的核心行动者，其低碳理念、行动偏好和行动意愿是导致低碳规制产生效率损失的内生性因素。政府低碳治理的问卷分析表明，目前我国中央和地方政府已经具有了一定的低碳意识，但在低碳理念、治理动力和规制偏好上存在博弈性偏差。 　　关键词：低碳规制； 效率困境； 低碳认知； “认知-态度-行为”模型 　　中图分类号：F205；X16文献标识码：A文章编号2012 　　作者简介：宋蕾，中国浦东干部学院讲师、中国社会科学院城市发展与环境研究所博士后（上海201204 ） 　　一、 背景与问题：单一治理结构下的“规制效率”困境 　　“十一五”节能目标的实现，主要依靠政府行政措施的干预。我国节能法第六条确定了国家实行节能目标责任制和节能考核评价制度，将20%的节能目标作为各地方政绩考核的约束性指标，明确了政府在低碳治理中的主导责任。为完成该行政减排指标，一方面政府通过行政干预开展结构型节能管理，主要是电力、交通运输、建筑等高耗能行业的技术进步和产品结构升级①；另一方面，政府直接投入节能减排专项资金和中央预算内基金用于节能环保工程建设，特别用于能源消耗效率提高和可再生能源开发的技术应用和改进②。 　　政府的一系列财政、税收和电价政策，大力推动了结构性节能和技术性节能的贡献率，促进了落后产能和落后技术的改进和替代。在政府强有力的行政措施干预下，我国的节能减排在短时期内，特别是“十一五”末期取得明显绩效。截至2010年，我国单位GDP的一次能源消耗比2005年下降19.8%，主要污染物单位GDP排放量下降10%。其中，农林牧渔等第一产业的能耗强度下降17.4%，工业的能耗强度下降16.9%，建筑能耗强度下降15.4%，而交通和生活用能的单位能耗有上升趋势，2010年比2005年分别增长了32.9%和44.4%。自2001年以来，我国居民生活领域的能耗一直保持快速增长，2005年后甚至超过工业能耗的增速，成为我国增长最快的能源消耗领域。尽管生活领域的能耗占总能耗的比重变化不大，维持在13%，但其绝对增长率保持在较高水平数据来源：2010年度的《中国统计年鉴2010》、《中国能源统计年鉴2010》、《中国环境统计年鉴》和《各省、自治区、直辖市单位GDP能耗等指标公报》。。可见，政府的节能政策和新能源发展措施推动了电力、建筑和制造业的技术进步，有效地降低了相关领域的能源增长，但规制政策供给对于改善社会公众的低碳消费理念，强化节能减排责任，仍然缺乏成效。低碳规制政策在激励企业和公众的低碳行动中遭遇治理困境。 　　所谓低碳治理的“效率困境”，是指完全或主要依赖中央政府政策规制的一种自上而下的治理模式。在该治理模式下，政策的供给和财政资金对低碳发展的促进效率逐层弱化。而地方政府在这一治理结构中是“承上启下”的核心行动者，其低碳行为博弈体现在：一是作为“理性经济人”，地方政府自身利益与区域经济总量增长存在高度正相关，其以追求地区效益的最大化为发展目标。在财政分权体制下，地方政府具有了越来越强的自主性和能动性。当中央与地方政府的发展目标出现抵触时，地方政府会在节能降耗指标上“讨价还价”，以获得博弈的边际收益；二是由于中央政府掌握对地方政府“人权”的管理权限，基于政绩考核的顾虑和“一票否决”、“问责”制的行政管理压力，地方政府与中央政府的最优博弈结果是被动接受低碳发展方案，或者将中央政策扭曲执行；三是作为“公共利益代理人”，尽管地方政府与市民在公共治理中存在广泛的利益共容性，但由于政府治理能力限制和信息的不对称，地方政府的治理偏好和公众的短期利益诉求也存在相悖的冲突。 　　本文拟根据“认知-态度-行为”模型理论，通过对中央政府和地方政府进行有关低碳意识的问卷调查，着重分析导致 “效率困境”的政府规制内生性因素。“认知-态度-行为”模型认为对起因和影响的认知程度决定了行动的态度，而态度决定了行动意愿。基于该模型理论，政府的低碳意识被分为三个层次的指标：认知——政府的低碳价值观；态度——政府的政策供给偏好；行为——政府开展低碳治理的行动意愿。政府对气候变化减缓的认知指标，要测度不同科层、不同区域的政府对低碳发展概念、低碳发展目标、低碳发展措施和气候变化影响的认知水平；政府低碳治理的行动意愿指标，要测度政府促进低碳发展的驱动利益、行动阻力和已经采取的行动举措；政府低碳治理的政策偏好指标，要测度不同科层、不同区域政府在应对气候变化时偏好的治理模式和政策措施供给。问卷调查将对中央部委和地方