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公共政策制定中公民参与价值功能分析 　　摘要：公共政策是对社会资源和价值做出的权威性的分配，是公民意志的体现和理性选择的产出，它直接关系到公民的切身利益。公众参与公共政策的制定是有利于公共政策民主性、公共性、合法性和有效性的保障和实现。为了保障公民参与的实现，必须营造参与性政治文化氛围，建立和完善公民参与制度、构建公众参与的畅通渠道。 　　关键词：公共政策 公共政策制定 公众参与 　　 　　随着我国政治民主的不断进步和公共管理理念影响的日益扩大，在国家治理和社会管理的各领域众民众的民主参与意识不断增强、参与途径日益增多。尤其是在制定对社会资源和价值做权威性分配的公共政策过程中，民众的参与更是必不可少。但是，在实际生活中却有诸多的因素影响着公众的参与，公众参与的不足，必然为公共政策的合理性、合法性和可行性带来了隐患。 　　 　　一、公共政策制定与公众参与 　　 　　公共政策是国家机关、政党及其他政治团体在特定时期为实现或服务于一定社会政治、经济、文化目标所采取的政治行为或规定的行为准则，它是一系列谋略、法令、措施、办法、方法、条例等的总称①。尽管不同的学者对公共政策概念的界定有差异，但从本质上讲都是公共政策主体依据特定时期的目标，在对社会公共利益进行选择、综合、分配和落实的过程中所制定的行为准则。 　　公共政策是对社会公共利益进行选择、综合、分配和落实，是规范、引导社会公众和社群的行动指南，即公共政策是用来解决问题、满足公众需求的，保护和满足公共利益（公共性）是其基本的和核心的价值观取向。“公共性”就意味着“公众性”，它要求公众具有对公共政策及一切重大公共事务的话语权、知情权、参与权和监督权，在涉及公共物品提供等集体行动中，存在着有效的决策参与通道和决策选择机制。民众通过参与反应民意、体现民权；公共政策制定由于公众的参与体现公共性、保障公共利益。 　　公共政策的制定是公共政策过程的首要与核心阶段，它是指从问题的构建、目标确定到方案选择以及合法化的过程，从本质上说它是利益表达和综合的过程。公民参与指公民或公民团体通过各种制度化的途径介入与其切身利益密切相关或涉及公共利益的公共政策的制定过程，提供信息、表达意见、发表评论、阐述利益诉求，以影响和推动公共政策制定过程的活动②。在公共政策的制定过程中之所以强调公众参与，一方面是由公共政策的本质决定的，另一方面源于公中参与对政策制定的价值功能。 　　 　　二、公众参与公共政策制定的价值功能分析 　　 　　公共政策的性质为公众的参与提供了可能性，而公众参与公共政策制定的重要价值决定了公众参与的必要性和重要性。公众参与公共政策的价值功能具体体现在一下几个方面： 　　（一）体现公共政策的民主性 　　公共政策是对社会资源做出的权威性的分配，是公民意志的体现和理性选择的产出。政策的制定必须符合民主化原则，必须在民主政治制度的框架内按照民主政治的运行原则进行，即“要考虑公民的愿望”。公民参与公共政策制定对促进政策制定的民主化具有重要价值，主要体现在两方面：一方面在公共政策制定中，公众参与使公共政策的民主性得以保障和体现，因为公众参与正是民主的表现和实现民主的方法；另一方面公众参与为民众提供了实现民主权利的机会。公民参与是民主政治制度下公民的一项基本权利，也是民主政治的重要标志之一。因此，公众参与实现了每个公民享有平等价值感所必须的条件和可能。 　　（二）保障公共政策的公共性 　　盖伊?彼得斯认为:“公共性主要是指政府的政策为公众服务的程度或者说是政府的政策符合公众利益的程度。”③公共政策的作用对象是公共事务，作用范围是具有公共性的领域。因此，解决公共问题、实现公共利益的最大化是制定公共政策的目的和公共政策存在的意义所在，公共性是公共政策的灵魂。政府作为公共政策制定的最重要主体本应是公共利益的最合适的代表者，但是正如布坎南所说，行政人员也是“经济人”,也有自身的利益动机，现实中公共政策的公共性并不总是能不折扣的维护和实现。要使“公意”在公共政策得到最大的体现、“公益”在公共政策中得到最大限度的维护，就必须最大限度的引导公众参与。因为公众是自己利益的最佳维护者，公民参与政策制定可以加强对公共权力运用的制约，避免公共政策公共利益价值取向的扭曲，保障公共政策的公共性。 　　（三）确保公共政策的合法性 　　合法性通常是指政治统治依据传统或公认的准则而得到人民的同意和支持。合法性是公共政策的生命，一项政策只有合法才能得到社会公众的拥护和有效执行，才能作为调节公共利益、引导和约束公众行为的准则，确保获得较高水平的政策效能。因为维持政策的高效能和政策对社会行为的良性调节，不是仅仅用行政命令就可以控制的。而要提升公共政策的合法性，就必须使公众参与到公共政策过程中来，正如盖伊?彼