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公共行政价值反思与重构 　　摘要：诞生于20世纪六七十年代的西方新公共行政学针对传统的公共行政研究提出检验与批判，其研究的立足点在于价值面的讨论，通过关注合法性、正义、伦理、参与等价值内涵，重构公共行政的哲学基础和价值体系。在新公共行政学者看来，纯粹的价值中立是不存在的，对行政问题避免做出价值判断的做法不仅使管理者远离合法性，而且远离社会需求。新公共行政学强调行政管理者应该以其专业知识从事价值判断，使它们为社会所用，公共行政应回归到以自身价值为主体的地位，并形成以社会公平为核心，民主、责任、效率并存的价值体系。新公共行政学使政府开始重视与外部环境的关系，开始面对实际问题，重新正视政府服务对象的地位和需求，并要求把公众的需求作为行政体系运转的轴心，从而赋予政府功能新的定位并影响了政府职能的履行方式，为近半世纪以来的公共行政发展奠定了良好的基础。 　　关键词：新公共行政；价值回归；公平正义；公民参与：行政伦理 　　中圈分类号：D035　文献标识码：A　文章编号：1672-3104(2011)06-0034-07 　　20世纪六七十年代，面对美国动荡不安的社会现状，新公共行政学在对传统公共行政的反思与批判中，在要求行政改革以使公共行政更加合法化的呼声中产生。面对传统公共行政实证研究所造成的危机，新公共行政学者试图以多元典范的研究路径，如加入诠释、行动、批判的观点来分析理论与实践的脱节，期望超越传统公共行政的理性模式。尽管有学者认为新公共行政学所提出的质疑与批判多于所提供的答案与方案，或质疑其主张在实践中的效用，然而，正如弗雷德里克森(H.George Frederickson)所指出：所谓新公共行政学的“新”字，并非指某种新的观念、思想、概念或理论，而是针对题材的编织方式而言，换言之，即使是旧有的题材，只要重新加以组合应用，赋予不同的观点，即可称之为“新”。在《新公共行政学》一书中，弗雷德里克森比较分析了传统公共行政理论的五种模式，并指出：在这五种模式中，古典官僚制模式、新官僚制模式、制度模式推崇的效率、经济、生产力以及理性等价值，人际关系模式、公共选择模式强调的工人的满意度、个人成长、个体尊严、公民选择等价值，都对新公共行政学产生了重要的影响；新公共行政学是在对社会公平与以上这些价值综合的基础上而提出的一种有别于传统公共行政的公共行政新模式。由此可见，所谓“新公共行政”，并非全盘否定传统的公共行政理论，而是质疑传统公共行政对实证主义的过分倚赖，指出传统公共行政理论只重视组织内部的管理而忽略了公共行政的基本价值，转向更加强调公共行政的公共性特质与社会公平、参与、回应性、社会责任感等价值理念罢了。根据三次明诺布鲁克会议(1968，1988，2008)内容的分析，新公共行政学的理论主张可归纳为以下几个方面。 　　一、重构公共哲学和公共理论 　　公共行政作为民主制度的一部分，理应对公民及其选出的代表负责，民主价值应贯穿于公共行政的运作之中。然而，传统公共行政建立在实证主义基础之上，长期以来奉行政治中立原则，强调职业主义和工具一技术理性，并试图区分事实与价值、理论与实务、政治与行政。由此，传统公共行政理论通常持“一般理论”的观点，不是忽略“公共”与“私人”组织的区别，就是尽量减少两者差异，并试图解释所有组织的基本结构与实际模式都是相通的，其发展结果就是使公共行政由于失去了民主政治角色与公共特质，逐渐化约为仅重视管理技术与量化方法，无力反省公共行政的基本价值、目的和伦理，自我局限与矮化为政策执行的工具，而忽略了公共行政对民主政治价值的捍卫。对此，沃尔多(Dwight Waldo)早在1948年就指出，公私通则性忽略了公共行政的根本，即忽略了民主政治理念的公共本质。20世纪50年代，沃尔多进一步指出公共行政是“公共”的行政，其过程必须具备公共性，“确切地说，可以考虑这样的概括，即公共行政以对待遇平等、行为的合法认可和对行为负责任、公共辩护或决策适当、财政诚实和细致等等的特殊关心而被区别开来。”而哈特(David K.Hart)则反省长久以来公共行政学术或专业地位一直未受到相当重视，其直接原因是公共行政忽略了其存在的合理标准与依据，即“公共性”，而“公共性”的沦丧，不仅造成学科认同的危险，也使公共行政学科数十年来一直在企业管理阴影下抬不起头来。文垂斯(curtis Ventriss)则指出，没有公共哲学可能产生“缺乏理论指引的行动、没有想象力的现实主义、欠缺远见的运动(action withouttheory,realism without imagination，movement withoutvision)。公共行政若要摆脱技术理性的枷锁，必须反省公共行政的公共目的，并重拾对“公共哲学”的重视。因此，重建公共行政的公共哲学和公共