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公私合作模式在中国发展现状及面临问题分析 　　【摘要】公私合作制的特点是利益共享、风险共但，通过公私合作制，政府不仅可以通过引入私营部门缓解资金压力，最重要的是在公共物品提供领域引入市场机制，借助私营机构的经营经验、技术优势提高公用事业部门的建设运营效率。自沙角B电厂项目起，公私合作制在我国已有30年历史，亟待总结经验和教训。为此本文梳理了我国PPP发展阶段，并总结了我国PPP发展的前车之鉴。 　　【关键词】公私合作（PPP） 发展阶段 存在问题 　　公私合作制（Public-Private Partnerships，简称PPP）是指私营企业参与提供公共基础设施或服务的一种安排，这种安排是通过合同方式体现的。公私合作制的特点是利益共享、风险共但，通过公私合作制，政府不仅可以通过引入私营部门缓解资金压力，而且最重要的是还可以在公共物品提供领域引入市场机制，借助私营机构的经营经验、技术优势提高公用事业部门的建设运营效率。 　　伴随PPP模式从引进到推广，也激发了我国学术界对PPP模式的研究兴趣。李秀辉、张世英（2002）是我国最早将公私合作制作为一种新型公共项目融资模式进行讨论的；王灏（2002，2004）对PPP的概念以及分类、城市轨道交通项目PPP模式的结构作了深入分析、探讨，并成功将PPP模式应用到“北京地铁4号线”项目中去；张保银（2006）建立了政府与企业在信息不对称条件下的激励监督模型，分析政府与企业如何完善合同，以及政府如何对企业进行有效监督；柯永建等（2009）选取归纳了PPP项目中的各种政府激励措施，并对私营部门进行问卷调查，结果表明：私营部门充分肯定各种激励措施的有效性，其中税收减免措施得分最高、政府投资赞助得分最低。对于私营部门来说，也需客观评估政府激励措施，切勿索要不合理激励，以避免项目实施过程中出现因政府无法履行承诺而导致的项目中止或者失败{1}。 　　一、PPP模式在我国的发展现状 　　本文主要参考世界银行“社会资本参与基础设施建设（PPI）”数据库中的数据进行分析。PPI数据库主要统计了全球139个新兴经济体社会资本积极参与基础设施建设情况，统计行业包括污水处理、电力、天然气、公路、铁路、港口、机场、通讯行业。据统计，从1990～2014年，我国PPP项目总数达到1204个，总投资额达到131，331美元，其中最大投资行业为电力行业，取消项目36个，占PPP总数的4%。与往年相比，2014年我国PPP项目投资承诺金额为25亿美元，为2010年以来最低。与其他国家相比，在“金砖五国”中，我国PPP项目数量最多，但是总投资仅排倒数第二位，并且取消或停止项目占比较多，达到4%，仅好于印度5%的水平，说明我国在PPP法律法规、经营环境方面还有待完善。 　　表1 金砖五国PPP项目情况比较 　　数据来源：世界银行PPI数据库。 　　从PPP在我国的行业分布来看，项目数量排名前三位的行业分别是：污水处理行业（占项目总数35.96%）、电力行业（26.83%）和天然气行业（1.53%），其次依次为公路（11.54%）、港口（6.15%）、机场（1.41%）、铁路（1.25%）、通信行业（0.33%）。由此可见，PPP模式 　　我国污水处理、电力、天然气行业的应用比较广泛；从项目投资金额来看，累计投资金额按从到小依次为电力行业、公路行业、港口行业、通信行业、铁路行业、水处理行业和天然气、机场。总的来说， PPP模式在我国污水处理、电力行业应用比较广泛，但是污水处理行业项目数量多，但规模较小，但电力行业虽然在项目数量上不及污水行业，但是项目投资规模比较大。 　　二、PPP在中国的发展阶段划分 　　结合时代背景、PPP项目数量、投资金额变化以及发展特点，可以将PPP在我国的发展划分为三轮周期，每一轮周期内又包括政府推动、试点推广、出台政策、外部冲击、走向尾声几个过程。三轮周期具有共同特点：一般一个周期可持续十年之久，由于受到外部冲击或政策变化的影响，其PPP项目陷入低谷，之后又经过一轮政府推动、试点、高潮、尾声阶段。伴随立法的逐渐完善，试点项目增多、领域扩大，在不同周期也体现出PPP的不同发展特点，主要包括参与PPP的私营主体从外商企业、到民营企业再到国企的变化，PPP重点行业从交通、水务、能源并进，到能源为主，再到能源、水务为主的转变等。 　　第一轮周期：1990～2001年 　　1990～2000年可以说是PPP在我国发展的第一波高潮，除1995年PPP项目数量和投资金额下降外，1990～1997年项目数量、投资金额出现7年持续上升，亚洲金融危机冲击后，除1999年有所反弹外，1998年、2000年、2001年逐年下降。邓小平南巡讲话以及十四大的召开是这波PPP高潮的时代背景。从政府层面