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克林顿和小布什时期美国应对气候变化政策解析 　　[摘要]美国作为目前世界上最大的温室气体排放国，对解决全球气候变化问题负有不可推卸的责任。而美国近两届政府的五届国会十年来对气候变化问题的态度，从反对、质疑到关注、积极推动立法，已发生明显转变。但目前国会在气候立法方面尚未取得实质性成果，这与美国奉行国家利益至上原则、美国国内情况和国会自身政治结构的特点密切相关。美国国会和各界都已经深刻意识到了气候变化的真实性和严重性。同时，国会在应对气候变化问题的立法历程充满坎坷，也折射出国家在应对如气候变化这类非传统安全问题时面临着更复杂的情况和特点。 　　[关键词]美国国会；气候变化；立法历程；变化性；非传统安全 　　[中图分类号]D771.2 　　[文献标识码]A 　　[文章编号]1002-7408(2008)09-0141-04 　　 　　在众多影响美国政策决策的因素中，国会占据着重要而特殊的地位。在实践中，美国绝大部分重大决策都是由国会和总统共同参与制定的。气候变化或全球气候变暖问题近年来已成为当今世界和各国的主要议题之一。美国作为目前世界上最大的温室气体排放国，对解决全球气候变化问题负有不可推卸的责任。从克林顿政府到小布什政府时期的美国国会，尤其是1997年7月到2006年12月这十年间的五届国会(105-109届)就气候变化问题已举行一系列的听证会、辩论会，参众两院更是提出了为数不少的议案。囿于篇幅，也为能够更透彻地阐明美国国会在全球气候变化问题上的政策演变历程，本文主要以参议院和参议员在此段时期的立法活动为主要分析对象，因为根据美国宪法，参议院不仅享有立法权，而且有责任向总统和政府提供参与国际谈判的建议，并拥有对政府所签国际条约的批准权。 　　 　　一、美国国会在气候变化问题上的立法历程(1997年――2006年) 　　 　　(一)克林顿政府时期(1997年7月――2000年12月) 　　克林顿――戈尔一直被认为是美国总统竞选历史上最为绿色的组合，自入主白宫以来，一直带领美国在应对全球气候变化的国际谈判中起领导作用，国会对此也并未施加过多阻力。到克林顿政府第二个任期，国会和政府在这个问题上的矛盾才变得尖锐起来，105和106届国会对行政部门的政策制定施加了较大压力，而导火索是克林顿政府将在1997年12月于日本京都召开的《联合国气候变化框架公约》第三次缔约方会议上承诺美国将承担温室气体量化减排义务。参议院在这次会议召开前夕，以95:0一致通过由参议员伯德(Robert Byrd)和哈格尔(Chuck Hagel)提出的决议案。该98号决议案声明美国不会同意一项限制美国温室气体排放的条约，除非发展中国家也同意承担限排责任。同时，决议案特别指出任何一项此类条约不得严重损害美国经济。 　　在参院对决议的辩论陈述中，提案倡议者哈格尔认为：“这个议案是两党一致的产物，它反对联合国目前的谈判战略，即只要求美国和其他发达国家承担法律上约束性减排义务，而不把如中国、墨西哥和韩国等在内的130个发展中国家包括进去……到2015年，中国将超过美国成为世界最大的温室气体排放国……如果这些国家被排除在外，温室气体排放将会继续上升，我们将看不到全球温室气体的净减。”另一位倡议者伯德说道：“我并不认为参议院需要支持这样一个条约：一个只要求发达国家承担减排带来的经济损失，而发展中国家却可以自由排放。如果这样，美国的产业就会流向这些国家……美国工业界已经表达了关切之情，认为没有发展中国家参与的条约，会导致美国资金外流和工人失业。”总之，参院这次辩论的关切点主要集中在发展中国家的实质性参与和强制减排将对美国经济造成巨大负面影响两个方面，敦促行政部门在参与国际气候变化谈判和签订条约时予以注意。但98号决议当时并未引起克林顿政府的在意，行政部门反而认为该议案的通过可以促使一些发展中国家同意在京都会议上承担量化减排义务。事后证明，克林顿政府后来提出的气候变化政策都被这个决议束缚住了手脚。 　　为回应国会决议，美国代表团在京都会议上提出“发展中国家应该承担实质性减排责任”，但却没有提出任何具体措施和建议。当第三次缔约方会议通过《京都议定书》时，参议员哈格尔和克里(John Kerry)都表示议定书不会得到参院批准。克林顿政府也逐渐感受到98号决议给他们带来的麻烦。1998年，国会参众两院拨款委员会一致削减总统提出的对发展节能技术的财政预算。这对行政部门在京都所作出的承诺是当头棒喝。在完全意识到98号决议严重性的时候，行政部门开始倾向于绕开国会，企图通过秘密运作(from backdoor)的方式来推动《京都议定书》的执行。然而，国会毕竟掌管政府的“钱袋子”。在1999财政年度的综合性拨款法案中，国会同意拨款10亿资金用于与气候变化相关的研发