公共服务分类框架反思与重构.docVIP

公共服务分类框架反思与重构 　　摘要：公共服务分类，就是根据公共服务的共同点和差异点，采用一定的标准和方法，依据一定的原则，对公共服务进行全面、系统的划分与归类。公共服务分类不仅是一个理论问题，也是一个实践问题。科学的公共服务分类，有利于政府职能的准确定位，有利于政府在一定历史阶段内实现对公共服务的分类发展。本文对现行公共服务分类的现状及局限性进行剖析的基础上，试图以新的视角突破现行公共服务分类的局限性，构建符合具体国情的、具有可操作性的、相对完善的公共服务分类框架。 　　关键词：公共服务；分类框架；分类发展 　　中图分类号：D035 　　文献标识码：A 　　文章编号：1008―1569(2008)06―0048―11 　　 　　按照科学研究及理论发展的一般规律，“理论化可以包括这样几个层级：简单的分类、构建类型学、概念化、形成概念框架、模型化。当然，不同的研究设计的著作在这一问题上有所分歧。不过，有一点几乎是没有争议的，那就是，理论化的第一步是分类。”对公共服务的理论研究也不例外。换句话说，在系统研究公共服务理论时，首先要根据公共服务的共同点和差异点，采用一定的标准和方法，依据一定的原则，对公共服务进行全面系统的划分与归类，即公共服务分类。 　　研究公共服务分类，其结果主要为公共政策制定者提供参照，以期构建一个适合具体国情的、具有可操作性的、相对完善的公共服务分类框架，使各种类型的公共服务在整个公共服务结构中的分布达到优化，对公共服务的部门设置、有效提供、制度安排以及绩效评价等起到指导作用，并促进“建立健全公平公正、惠及全民、水平适度、可持续发展的公共服务体系，推进基本公共服务均等化”政策目标的实现。 　　 　　一、现有公共服务分类及其局限性 　　 　　现行公共服务分类主要有7种标准，即公共支出的领域、政府职能体系、公共服务的特性、专业知识领域、公共需要的内容、资本和劳动力投入的比例以及消费空间的范围，由此形成7种典型的公共服务分类框架。 　　综观上述公共服务分类，反映出现行公共服务分类仍存在一些突出问题： 　　1，分类标准不够统一。现行公共服务分类标准各异，缺乏统一体系，虽然公共服务内容总体上大致相同，但在对不同类型的公共服务进行界定时，分歧比较大。由于标准不一，分类结果往往难以真实反映公共服务的实际发展状况，使公共服务在决定自己的类别归属中无所适从，也不利于纵向及横向上的比较。 　　2，分类不够系统全面。目前的各种分类不能适应我国公共服务发展的实际情况，很多反映政府公共服务职能的类型没有在分类中反映出来，大多只是针对一般性的公共服务进行简单的分类。事实上，随着公共服务职能的不断强化，传统意义上的公共服务出现了很大的变化，这些都还没有在现有的分类框架中得到表现。即使诸如北京等地区开发的分类框架，对公共服务的主要内容进行了比较全面的概括，但仍显得模糊和抽象，具体内容和项目不够清晰。 　　3，分类应用价值有限。现行大多数公共服务分类都采取了“静态”的分析方法，对公共服务只进行了范畴学意义上的简单划分，而没有考虑到公共服务的发展与社会经济发展不同阶段的水平和不同国家或地区具体情况相适应的特点，缺乏弹性，因此，无法帮助处于快速变化现实环境中的决策者制定适合本地区实际情况的公共服务政策，应用性和可操作性不强。 　　 　　二、公共服务分类框架的重构 　　 　　本部分在重构公共服务分类框架时，一方面，将延续已有分类中合理的部分，尊重一些约定俗成的东西，以免带来太多的陌生感；另一方面，尽可能地对已有的分类方法和结果进行突破，并进行更为合理和周全的解释。 　　 　　(一)公共服务的范围界定 　　虽然“公共服务”在公共管理学中是一个十分重要的概念，但遗憾的是，无论在理论研究还是在现实应用中都异常混乱。按照柏良泽的观点，在对公共服务进行界定时，人们时常脱离政治学的基本原理，割裂基础理论与公共政策之间的联系，从实证需要出发机械地套用现成的概念。最突出的就是不能很好地区分主权事务与人权事务、公共管理与公共服务的内涵。 　　由于主权事务与人权事务、公共管理与公共服务等相关概念的模糊与混淆，产生了泛化公共服务的倾向，导致一些研究在界定公共服务时却总是违背内涵和外延一致性的基本要求。在上文对现行公共服务分类的考察中，诸如国防、外交、司法、政府管制、行政处罚等涉及主权的事务都被纳入公共服务的范畴。又如，我国将公共服务作为政府基本职能之一，但各地在列举具体公共服务事项时却包含经济调节、市场监管、社会管理等多项内容。 　　2004年2月，温家宝总理在中央党校省部级主要领导干部研究班结业式的讲话中明确提出，公共服务就是“提供公共产品和服务，包括加强城乡公共设施建设，发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、