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公共政策过程价值困境及其解决之道 　　［内容摘要］ 公共政策过程中对工具理性的过分推崇偏废了公共政策的价值追求，不可避免地带来了一系列的政治后果，对于伦理因素的忽视导致了公共政策过程中的价值危机，公共政策只有在一定的价值导向之下才能发挥其功能与作用。因此，在公共政策过程中对价值因素进行考量并进行有益的价值分析，是构建公共政策的价值理性的唯一途径。 　　［关 键 词］ 公共政策过程；工具理性；价值分析。 　　［作者简介］ 韩锋，南京大学行政管理系2007级硕士研究生，研究方向：公共政策和公共管理理论。 　　 　　一、工具理性的蔓延和价值理性的式微 　　 　　传统的公共行政理论建立在威尔逊、古德诺的政治―行政二分法理论，韦伯的官僚科层制理论和泰勒的科学管理原则之上。这一时期的公共政策领域遵循着绝对的价值中立的原则，决策的专业化、技术化和职业化的倾向逐渐增强，技术理性被提高到无可复加的地步，“它强调功能关系和数量，它的行动标准是是效率和最佳标准”“随着技术性问题的增多，技术官僚化趋势将日益明显”①。工具理性几乎蔓延到了公共政策的所有领域，无论是公共政策的计划、制定，还是政策的执行、评估,都是以技术的进步,效率的提高作为理性活动的准则。 　　以古典经济学为基础的理性决策模式受到了普遍的推崇，这种经济模式追求最大利润，在决策中选择最优方案。认为作为决策者的人是理性的，在公共政策过程中每一步活动都是一种理性活动，决策过程归根结底就是一个理性分析的过程；因为决策者是理性人，可以通过理性分析，制定和选择出最佳决策方案；在决策时采用科学的模式，计算机化、数学化和模型化是常用的决策方法，现代科学技术方法的应用是理性决策模式的一大特点。理性决策论者推崇在决策时要遵循严格的科学程序，这些程序可以概括为：（1）发现政策问题和确定政策目标；（2）设计政策方案；（3）预测政策后果；（4）分析比较各决策方案；（5）选择最优政策方案。 　　以工具理性为主导的公共政策主要关注公共政策实施后产生的实际结果和政策过程当中行政投入与行政产出之间的比例关系，对于效率的关注是其主要的立足点。这一点突出表现在行为主义时期，政策学家们普遍主张用实证的技术方法来考察公共政策过程，特别强调行为与结果的关系以及成本收益比，确认政策问题的合规律性以及这种规律的可理解性，主张把各类目标还原成为技术问题，用统一的标准、规范的程序予以切实解决。这一时期的公共政策在系统分析、应用经济学的基础上普遍采用了一系列诸如数学模拟模型、多元回归分析、民意调查研究、投入产出分析等实证和分析技术。“因为现代化进程使公共事务变得格外复杂，有意识的制定政策，不论外交政策、国防政策或经济政策，都要求重用这样的技术人才：他们可以说明将来行动的限度，详细制定出管理和决策程序，并估计各种选择的结果”②。贝尔的这段话道出了技术官僚在公共政策过程中的重要作用，技术化和理性化在某种程度上说是和行政管理事务的复杂化、专业化和精确化的社会发展趋势相适应的，但同时公共政策过程中的另一个重要因素即价值却被人们长久的忽视，公共政策制定和实施过程中的价值式微产生了。 　　 　　二、对伦理因素的漠视导致公共政策过程中的价值危机 　　 　　与工具理性的甚嚣尘上形成鲜明对照的是公共决策的价值因素一段时期以来几乎无人问津，似乎公共政策的本源目的已不再属于政策理论者和执行者的考虑范围之列。公共选择理论认为，人是趋利避害的且较为关切个人利益。因此，政府组织和政府官僚并不像过去人们所以为的那样总是代表社会公众的利益；相反，他们和普通人毫无区别，热衷于追逐自己的一己之私。于是政府组织总是倾向于组织规模的扩大和政府预算的增加，“官僚们天生并不会很好的工作，因为有机会他们就会使自己的利益最代化，而不是公共利益的最大化”“政治家不被信任，因为他们关注的也是选票和金钱”③。假如公共选择理论的理论假设能够反映政治生活中的真实场景，那么在公共政策的制定和实施的过程中，将会出现一种令人可怕的情况，即公共政策只是政府组织和行政官僚追逐自身利益的工具，公共政策的本源目标――公共利益的最大化将得不到保障，价值危机的出现不可避免。事实上在实际政治生活中，政策领域伦理和价值冷漠已经导致了很多社会问题，政府组织的冷漠无情、官僚职业道德的倒退，广泛存在的寻租行为无一不和这种价值理性的缺失有关。政治系统的输出过程中丧失价值和伦理关注，必将导致公共的善的丧失和社会公平正义的坍塌。 　　西蒙较早的关注到了决策中价值的重要性，他指出在任何决策中都包含着事实因素和价值因素两种因素。其中事实因素是指制定决策时所面对的外部客观事实，价值因素是政策实施的结果对政策制定主体的有用性。决策者在从事决策实践的时候，总会基于自身或所处集团利益对进入公共政策过程的各种事件和