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公共教育财政制度规范理论与构建路径 　　摘要：建立公共教育财政制度已经在政策层面形成共识。根据现代经济学理论，公共教育财政制度缘起于教育资源配置的市场失灵，以政府与市场之间、政府层级之间责任的适当划分以及决策权在部门间的合理配置为基本内容，具备民主和法治特征。我国公共教育财政制度建设尚处于起步阶段，面临着严峻问题。应参照公共教育财政的规范理论，以解决政府层级之间教育财政责任划分为突破口，渐次纠正市场与政府之间错位与决策权误置的问题，确立符合社会主义市场经济要求的公共教育财政制度。 　　关键词：公共教育财政制度；市场；政府；决策权；路径 　　 　　中图分类号：G40-054 　　文献标识码：A 　　文章编号：1673-9841(2011)01-0122-05 　　 　　继1998年国家财政工作会议提出要建立与社会主义市场经济相适应的公共财政体制框架后，2[)(]3年《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》又要求进一步健全和完善公共财政体制。为适应财政体制变革的需要，《2003-2007年教育振兴行动计划》提出要“建立与公共财政体制相适应的教育财政制度”。自此，公共教育财政制度作为国家层面的政策目标得以确立。 　　作为公共财政制度的一个重要组成部分，公共教育财政制度是财政自身公共化和财政在教育领域公共化的一种制度安排，以市场与政府、政府与政府之间的制度化分工为基本构件，旨在弥补教育资源配置中的市场机制失灵，满足教育领域内的公共需求，体现公共财政的内涵，具备民主制度和法治规范的特征。我国公共教育财政制度构建尚处于起步阶段，存在很多问题，且缺乏系统的理论指导。关于教育财政制度的文献，实证与政策研究较多，规范与理论研究相对匮乏。本文对公共教育财政制度的三个主要内容构成进行经济学分析，给出一个具有递进逻辑的规范理论框架，并根据制度关联及其演进次序，对我国公共教育财政制度构建路径提出相应的建议。 　　 　　一、公共教育财政制度：政府与市场之间的分工 　　 　　市场经济体制以价格为基础信号，按照市场的供求规律来配置资源。与计划经济体制相比，它为教育资源配置提供了一套更为有效的动力系统和信息系统。然而，完全依靠市场机制并不能实现教育资源配置的效率和公平，原因有三：第一，教育服务具有很强的收益外溢，完全由市场提供会导致供给不足；第二，教育信贷市场失灵严重；第三，教育是社会阶层流动的重要途径，完全由市场机制配置教育资源，将造成阶层内部封闭和阶层之间断裂，危及社会稳定。然而，不同教育领域的市场机制失灵程度相差很大，在政府与市场的分工方式和界限厘定上应根据具体情况区别对待。 　　 　　(一)教育属于具有外溢性的俱乐部产品 　　经济学家主要根据教育的产品属性来判断政府是否要参与教育提供，由于判断产品属性的公共产品理论具有内部逻辑矛盾，所以结论差异很大。公共产品理论的最初定义来源于萨缪尔森。但是，学界通常使用的公共产品定义却来自马斯格雷夫。马斯格雷夫对萨缪尔森最初的单一标准进行了扩展，提出了判断公共产品的双重标准：消费上的非竞争性和非排他性。同时，他将“消费上的非竞争性”严格规定置换为“存在消费上的受益外部性”，从而将公共产品理论与外部性理论粘合起来。也就是根据这个放松后的定义，教育服务被归属为准公共产品。其实，这种判断标准混淆了公共产品与外部性的概念。从严格的经济学理论来看，公共产品与外部性是相互独立的范畴，没有相关关系。 　　本文根据俱乐部产品理论与外部性理论，从教育产出外部性角度，对政府在教育提供中的作用给出新的解释。显而易见，教育服务俱乐部的规模取决于某项特定教育项目的参与人数，如班级人数、学校人数等，易于确定。但是，教育服务产出的受益范围则不易确定。教育服务的产出包括三类：价值规范、人力资本和知识技术。相应地有三种教育：普通型教育、专业型教育和研究型教育。普通教育的主要功能是通过内化、构建和养成与特定社会制度与社会价值相容的观念和行为，使个体的“意识形态”与整体社会规范相容，减少个体与社会的摩擦、背离和冲突等社会成本。因此，普通教育具有巨大的稳定外部性。研究型教育的主要功能是知识与技术创新。知识和技术不但具有很强的外部性，而且是经济增长的根本源泉。因此，研究型教育具有很大的增长外部性。专业型教育的主要功能是形成个体参与劳动力市场所需要的生产性人力资本。人力资本具有很强的私人产权性质，收益主要归个体所有。然而，个体的专业化教育投资可以改变有形资本、技能型劳动力和普通劳动力的要素比例，从而对其他人的工资收入产生一定的外部影响。但是，这种“工资外部性”相对较小，已有的实证研究对这种外部性的支持不是很充足。 　　外部性分析以静态方法反映了教育产出的特征。由于教育产出及其载体空间上的流动性，教育的外部性很