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关于地方立法实现精准化现实困境原因分析及对策研究 　　设区的市拥有地方立法权后，立法体制发生了很大变化，地方立法工作的积极性被充分调动起来，立法权限范围内的地方性法规相继出台。但是在立法工作中，也出现了一些问题，直接影响了地方立法的精准化。为此，笔者就当前地方立法的精准化问题做些分析和探讨。 一、当前地方立法实现精准化面临的现实困境 　　地方立法权限被赋予后，设区的市人大及其常委会审议地方性法规的来源渠道主要有三种，即市人民政府、市人大各专门委员会和主任会议。其中，市人民政府作为法规案的提案人占有很高的比例，这样就使得地方立法权在人大及其常委会与政府之间出现了一些矛盾和问题。另外，地方人大及其常委会对立法工作也需要有个逐步适应的过程。归纳一下，这些矛盾和问题主要表现在以下几个方面。 　　（一）地方立法规划和计划项目的确定与提案人自主提报法规案相矛盾，造成地方立法计划项目的完成比例偏低。立法法规定设区的市人民政府是地方法规案的提案人，说明政府作为提案人具有很大的自主性，政府可以提出法规案，也可以不提出法规案;提出法规案后，还有权中止法规案的提出。这是立法法赋予设区的市人民政府的权力，当然这个权力也对其他提案人适用。立法法同时也规定，地方人大常委会可以编制立法规划和年度立法计划。尽管编制过程中，该规划和计划是市人大常委会法工委和市政府法制办合作协调制定出来的，但是实践证明完成的比例并不高，这一点可以从中央巡视组对国务院法制办进行巡视时暴露出的问题中体现出来，也从有些省人大常委会多次督导省人民政府加快立法案的工作中体现出来。这客观地反映出人大依托政府立法具有依赖性，工作进展缓慢的问题比较突出。 　　（二）政府部门依靠法治进行管理的理念不强，立法的积极性和主动性不足。在计划经济体制下，我国在行政立法中客观存在着部门权力化、权力利益化、利益法制化的情况，从而造成一个部门起草法规案时，往往会最大限度地扩展行政职能，维护部门利益。随着市场经济的发展和有限政府、阳光政府、法治政府的推进，过去大量的行政管理方面的法律、法规因简政放权力度的加大面临着多次修改。部门的职能和权限相继下放和压缩，有些政府部门依靠立法手段扩充部门利益的做法受到压制，立法的积极性调动不起来。个别立法积极性比较高的部门也由于当前处于改革的空档，抓住机会扩充部门的利益，造成目前有些地方性法规仍存在立法部门化的倾向，这些问题与新时期立法的要求不相适应。 　　（三）地方人大机关中的人员结构、素质要求和编制构成不适应地方立法工作的需要。立法工作者需要具备扎实的法学理论基础、丰富的工作实践经验和坚强的政治品质。但是，地方人大机关中符合这几个方面条件的工作人员并不多。地方人大机关普遍存在着人员年龄结构偏大、专业结构单一、复合型人才偏少的现实问题。编制部门受当前简政放权等因素的影响，没有相应地增加人大常委会法制工作机构人员编制，不能较好地满足立法工作的需要。另外，在机制运作上，地方人大机关偏重人大常委会的程序性而忽视审议内容的丰富性和真实性，人大常委会审议法规案的质量不高。 　　（四）对立法工作者的管理要求影响立法工作积极性的发挥。十八届四中全会提出，要建设高素质法治专门队伍，加强立法队伍建设。由于立法工作量大，立法工作者需要耗费大量心血，工作比较辛苦。在地方人大机关管理工作中，地方立法工作者客观上看不到上级党委、政府的政策文件，不能及时领会党委、政府的工作意图，不能全面掌握党委的中心工作，这种情况下怎么可能围绕党委的中心工作来推进立法呢？另一方面，组织人事部门，把立法工作者等同于人大普通机关干部，这样的管理方式也不利于推进立法工作进程。 　　（五）地方人大常委会对发挥在立法工作中的主导作用信心不足。十八届四中全会指出，“健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。”但是从现实情况来看，有些拥有立法权的地方人大在某种程度上对法律赋予的立法权信心不足，认为地方人大属于“二线”，法规案应该全部由政府提出，在人大加强对立法工作的组织协调，健全立法起草、论证、协调、审议机制方面，准备不够，不愿操心下力，致使人大立法工作开展不顺。 　　（六）地方政府领导和政府法制工作队伍对立法的主体认识有偏差。有的认为，政府提交的法规案是市政府按照重大决策程序提出的，人大常委会工作机构不应该再提出修改意见。想当然地认为人大常委会审议法规就是走程序、走过场，变相地想把地方立法权由人大转移到政府去，这样直接违背了我国立法法规定的立法精神。?@种错误认识，竟然在某些地方人大机关有人支持，造成地方人大主导立法的难度加大。 二、地方立法精准化程度不高的原因剖析 　　造成地方人大立法工作不够精准化的原因是多方面的。具体分析起来，主要有以下几点。 　　（一）立法规划