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PAGE PAGE 12 借鉴国外经验 鼓励民间力量 救助流浪乞讨人员 深圳市民政局 马宏 流浪乞讨是世界性的问题。几乎每个国家都存在着需要被救助的乞丐。随着政治、经济和社会的发展，各国的救助制度也在不断完善，形成各具特色的救助体系。 在我国，随着国务院审议通过的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》的施行，救助管理进入了一个新的历史阶段。该《办法》第三条规定“国家鼓励、支持社会组织和个人救助流浪乞讨人员”，此款在法律上为发展我国民间慈善事业开了新路，为将来实行政府与民间合作的社会救助制度埋下了伏笔，意义深远。 本文旨在通过搜集、整理相关的资料，介绍国外救助流浪乞讨人员的做法，并对我国构建政府与民间力量相结合的社会救助体系提出一些粗浅的建议。 实施政府与民间救助相结合的历史与现实依据 救助流浪乞讨人员属于社会救助的范畴。社会救助（Social Assistance）是社会保障制度的一部分，而且是历史最为悠久的一部分。学者们认为，它起源于在原始社会末期出现的出于人类恻隐之心或宗教信仰而对贫困者施以援手的慈善事业（Philanthropy）。据史料记载，公元前1750年，古巴比伦汉莫拉比法典中就有要求人们在困难时互相帮助的条款。公元前500年，慈善事业在希腊城邦国家里已经制度化。鼓励公民为公益事业捐款并且在供贫民使用的公用设施中备有食物、衣服和其他物资。公元前300年，我国思想家孔子在《论语》中讲到“仁者爱人”，“仁”通常表现为全心全意地帮助穷人。现代社会救助制度以16世纪在欧洲出现的国家济贫制度（Poor Relief by State）为标志，即由国家通过立法，直接出面接管或兴办慈善事业，救济贫民。1601年英国颁布 “伊丽莎白济贫法（The Elizabeth Poor Law）”，对无劳动能力的贫民、无依无靠的孤儿等实施救助，开创了以国家立法推动社会保障事业的先河。 进入现代社会以来，西方发达国家在建立福利国家过程中，都把社会保险制度作为社会保障体系的主体，但社会救助仍然在整个社会保障体制中起着“保底”的作用。而对流浪乞讨人员的救助又是社会救助的“保底”部分。因为它确保每一个社会成员在因各种主观的或客观的原因面临生存危机时，不至于陷入绝境。这是维护社会稳定的基本措施之一，对竞争激烈的市场经济社会意义尤为重大。 现代市场经济运行的主体是以市场交换为基本的协调机制，此外，国家立法机制、社会保障机制、国民财富再分配机制等为其补充，以弥补“市场失灵”。政府之所以对乞丐进行救助，一方面，流浪乞讨人员是特殊的困难群体，其中许多是丧失劳动能力的残疾人、老人、儿童、妇女，按相关法规须对其实施救助；另一方面，流浪乞讨人员的存在恰恰说明社会系统的不够完善之处，因为一旦其劳动能力受损，其维持基本生存的唯一办法就是乞讨。对他们的救助是不断修正社会系统，维持其平衡运转所必需。　 然而，对流浪乞讨人员提供救济并非是必须由政府提供的“公共物品”。国外的实务表明，这种“公共物品”很多是由非政府组织的公益团体、慈善机构提供的。但是，政府也并非置身事外，在现代社会，许多国家（特别是所谓“福利国家”）的政府通过多种方式参与对流浪乞讨人员的救济，如向从事这项事业的公益团体、慈善机构提供财政、物资资助，提供有关设施和工作条件，甚至自己举办收容救助机构，直接对流浪乞讨人员提供救济等。 现代政府之所以与民间力量一道从事此项福利事业，其原因在于：第一，政府功能的演进。保护人民的权益、自由，主动地为人民提供服务和福利是政府应尽的职责；第二，现代政府所具有的消极和积极职能均要求政府在社会救济方面有所作为。政府的消极职能主要是维护社会秩序，政府的积极职能主要是促进社会经济发展。如果社会上流浪乞讨人员过多，得不到救济和管理，则不利于保障或促进社会经济的积极发展，更谈不上维护社会秩序；第三，没有政府的支持，民间从事这项事业，可能会因财力不足或其他条件缺陷而发生种种困难。发达国家的经验表明，要做好对流浪乞讨人员的救助，必须同时调动和发挥政府和民间两个方面的积极性。 国外对流浪乞讨人员实施救助的做法 无论是发达国家还是欠发达国家，流浪乞讨现象都是世界性的痼疾。据统计，2000年，法国有20万无家可归者，其中在首都巴黎街头流浪的就有1万名。美国有350万无家可归者，其中135万是儿童。印度的法律禁止乞讨，但流浪乞讨从未绝迹过，据统计，印度首都新德里1600万人口中就有100万流浪乞讨人员。印度的每个城市都有许多贫民窟，其中一部分人就靠拾垃圾和讨饭维生，甚至将儿童故意致残来骗取钱财。各国在实施社会救助时采取了不同的做法。 1、美国 美国政府在救助管理上推行“小政府、大社会”政策，救助资金主要来源于政府资助和社会资助。政府资助包括联邦政府、州政府、市政府的资金投入，社会捐