“合法―有效―精准”框架下农业基础设施PPP项目发展影响因素分析.docVIP

“合法―有效―精准”框架下农业基础设施PPP项目发展影响因素分析 　　摘 要：随着PPP模式在农业基础设施项目建设中呈现不同程度上的优越性，我国对其重视程度不断加大。然而，农业基础设施PPP仍处于稳妥推进阶段，面临制度及环境等障碍，进而识别其影响因素是实现项目成功落地及良序发展的前提。本文在总结和引用国内外现有文献的基础上，将诸多影响农业基础设施PPP项目的因素统一于“合法性-有效性-精准性”三维解释框架之下，对江西峡江水利枢纽工程项目案例进行深入剖析，提出推动农业基础设施PPP项目发展的措施。 　　关键词：农业基础设施；PPP项目；合法性；有效性；精准性；影响因素 　　中图分类号：F322 文献标志码：A 文章编号：1008-2697（2018）02-0032-04 　　2017年5月，国家财政部协同农业部联合发布《关于深入推进农业领域政府和社会资本合作的实施意见》，明确鼓励社会资本参与农业绿色发展、高标准农田建设等六个领域的公共服务供给。PPP（政府与社会资本合作）模式成为地方政府提供农业基础设施服务的重要选择，具有不同程度上的优越性，即一方面促进财政支出减压以提高公共服务供给效率，另一方面转变政府职能以实现国家治理现代化[1]。在政策支持的大背景下，农业基础设施PPP项目建设受到政府部门的重视，目前仍处于稳妥推进阶段，尚存在政策系统性不足、社会资本响应不够、制度环境不完善、收益风险不匹配等挑战[2]。因此，针对农业基础设施PPP项目面临的问题进行系列研究，识别其影响因素，对项目成功落地和满足社会公众的需求具有重要意义，有必要进行深入研究。 　　一、问题的提出 　　PPP模式使政府治理方式得以深刻改变，扩宽了农业基础设施投融资渠道，但也存在理论体系不完善、实践探索不成功问题。在理论层面，国内对农业基础设施PPP项目的研究较为薄弱，主要体现在可行性研究、主要障碍、投资激励、政策思路等方面，对影响农业基础设施PPP项目发展的因素探讨较少。在实践层面，财政部官方数据显示，截至2017年6月，农业基础设施PPP项目数量在全部行业中排名最后，示范项目为1个，落地项目为0个。相关理论研究缺乏和制度激励不足是PPP模式在我国农业基础设施领域推行缓慢，落地困难的重要原因[3]。 　　如何从整体上把握影响PPP模式顺利推广的重要因素，欧纯智[4]从合法性和有效性两个方面探索通往政府与社会资本合作的善治之路。吴磊[5]通过构建“合法性-有效性”框架，并结合上海和深圳的实际案例阐释了这两类因素如何影响社区基金会的发展。合法性的概念率先由马克斯?韦伯提出，David Beetham从跨学科视角将合法性定义为“多维”概念，包括合法、共同价值观、同意3个维度[6]。现学术界普遍认可合法性是指在价值观、信念及规范的约束下，民众对政治统治行动是否合乎期望的一般认识和假定，它是具有价值评判意义的[7-8]。有效性主要是指项目的运营效果、公共服务的供给效率及公众的满意程度等，重点在于是否达到政府部门的期望要求，它更体现为工具手段[9]。此外，韩美贵等[10]提出应为不同类型的农村基础设施建设匹配合适的PPP管理模式，旨在提高前者传统功能与后者经济特性结合的精准性。提高PPP模式和农业基础设施结合的精准性，实现“大水漫灌”到“精准推进”过程的成功转变是两者发展的重要动力。 　　综上所述，针对农业基础设施PPP项目，尽管当前研究已有一部分宏观层面的分析和总结，但在归纳影响项目的重要因素方面并未深入涉及。因此，本文在参考已有研究的基础上，一方面，创新构建“合法-有效-精准”三维解释框架，使三者各有侧重，相辅相成；另一方面，结合江西峡江水利枢纽工程项目案例，阐释合法性因素、有效性因素和精准性因素如何影响农业基础设施PPP项目的发展，为其有效推进提供理论借鉴和实践参考。 　　二、“合法-有效-精准”：农业基础设施PPP项目发展影响因素的案例分析 　　（一）合法性维度的影响因素 　　1.制度环境。农业基础设施PPP项目发展，离不开制度环境这一外部影响因素。在现有政府与社会资本合作的管理制度下，外部政策可以看作是制度环境的集中体现，同时也构成农业基础设施PPP项目的生存和发展逻辑。近年来，基于规范管理和合法促进双重目的，政府部门出台了一系列指导性文件。如在国家层面，中央一号文件多次聚焦三农，鼓励社会资本参与农业基础设施建设，拓宽其投资领域，并对农业领域运用PPP模式的实施路径和长效机制等进行进一步规范；在市级层面，赣江市财政局于2017年印发了《关于加快推进政府和社会?Y本合作（PPP）项目规范实施的通知》；在县级层面，《峡江县人民政府办公室关于印发峡江县2017年政务公开工作安排的通知》指出全面公开其相关法律法规、政策文件、项目进展、专家库等信息