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关于民族地区农村政策冲突探讨 　　[摘要]民族地区农村是我国经济社会发展比较滞后的地区，中央和地方农村政策的支持，对民族地区经济社会发展有着重大的支持作用。改革开放以来，党和政府为促进民族地区农村发展制定了一系列惠农支农政策，但由于政策制定的背景条件、制定的主体以及实施过程中的具体情况的不同和变化，就不可避免地出现了冲突，这不仅影响了政策的权威性，也给政策的顺利执行带来了困难。文章在田野调查的基础上，就当前民族地区农村政策冲突的形式、冲突的原因、冲突调适的政策等方面进行探讨和分析。 　　[关键词]民族地区；农村政策；冲突 　　[作者简介]阎占定，中南民族大学思想政治教育学院院长、教授，华中农业大学经济管理学院在读博士生；郭彩星，中南民族大学思想政治教育学院2006级硕士研究生；向夏莹，中南民族大学思想政治教育学院2007级硕士研究生，湖北武汉430074 　　[中图分类号]17320 [文献标识码]A [文章编号]1004-4434(2008)12-0118-04 　　 　　民族地区农村一般是我国经济社会发展相对滞后的农牧业地区，中央和地方农村政策的支持对民族地区经济社会发展有着重大的支持作用。近年来，按照“多予、少取、放活”的方针，从2004年以来中共中央和国务院陆续发出5个中央1号文件，2008年党的十七届三中全会又通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，相继颁布实施了一系列惠农支农政策，包括对民族地区农民实行了全面取消农业税、粮食生产直接补贴、良种补贴、移民补贴、退耕还林补贴、综合补贴、大型农机具购置补贴、少数民族教育补助费设置、西部地区农村教育“两基”攻坚计划、加强农村公共卫生建设和农村文化设施建设、实施专项扶持和特殊财政支持政策、对少数民族贫困地区扶贫开发合作和东西合作对口支援政策。这些政策基本形成了全面建设小康社会时期的西部民族地区农村政策新体系。 　　由于这些政策制定的时间、制定的背景条件、制定的主体以及实施过程中的具体情况的不同和变化，就不可避免地出现了民族地区农村政策体系中政令相互矛盾、政策相互冲突的现象发生，这不仅影响了政策的权威性，给政策的顺利执行带来了困难，而且产生了极大的消极影响，在影响政策成本的同时影响行政效率的提高。本文是在2008年暑期中南民族大学“西部民族地区农村政策冲突研究”课题组进行田野调查的基础上形成的，文章就当前民族地区农村政策冲突的形式、原因、调适等问题进行了初步的探讨和分析。 　　 　　一、民族地区农村政策冲突的形式 　　 　　所谓政策冲突，是指政策的内容中存在着相互矛盾的方面，它既表现于同一政策中不同内容之间的相互冲突，又表现于不同政策之间在内容上的相互冲突。由于民族地区农村政策体系内容多，制定政策的时间、主体不同，政策出台和实施过程中的客观条件的变化，因此政策也表现了在内容、形式、实施等方面的矛盾和冲突。 　　 　　1　民族地区中央农村政策和地方性政策之间的冲突。从政策制定主体的地位高低和政策本身效力来看，表现为中央政府政策与中央各部门政策以及与地方政府政策之间的冲突，但更多地表现为中央政府与地方政府之间的政策冲突。 　　从理论上讲，中央政府的权威高于地方政府，其制定的政策效率也应高于地方政策，但是由于存在着地方利益的保护问题以及财力现实的问题，在当今社会转型时期，这种全局性和局部性政策之间的冲突表现得比较突出。例如1994年实行分税制后，各级政府分灶吃饭。近年来，中央、省等各级政府在不断加大农村基础设施建设、民生工程投入力度的同时，均要求县、乡镇两级给予相应的资金项目配套，民族地区一般是国家贫困地区，取消农业税后财政更加紧张。在保稳定、保工资、保运转的“吃饭财政”条件下，使原本不宽裕的县、乡镇财政更加捉襟见肘，无形中增加县乡财政压力。比如我们调查的湖北C县，2007年实施的22项民生工程，其中县级财政配套资金支出为2417万元，占当年全县新增可用财力53％，乡村两级组织更是因为民生工程配套资金债台高筑，2003年锁定全县村级债务4503万元，2007年，村级债务在原锁定基础上新增2500万元。农村税费改革后，取消农业税，烤烟特产税返还农民，以农业为主的乡镇财政实质上已经不成为一级财政，很难落实相应的资金项目配套政策，这项政策在许多地方就成为一纸空文。 　　 　　2　民族地区中央各部门之间农村政策的冲突。中央政府不同部门所制定的政策有时也会发生冲突，这是在自身利益的驱动以及政府各部门之间的职能没有完全理顺的情况下，由于职能之间的交叉而发生的政策之间的冲突。职能没有理顺是导致中央各部门政策之间相互冲突的最重要的原因；而且各部门之间信息的不对称，也会造成各个部门主体之间所制定的政策之间的冲突；另外，由于政府改革的总体趋势是培育一个