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基于价值理性层面公共政策创新困境分析 　　摘要：公共政策创新能力是政府能力构成中的高端要素，也是衡量政府经济社会治理水平的重要标杆。本文试图从价值理性的层面对政策创新中的困境进行分析，分别就价值主体的困境、价值取向的困境和价值选择的困境三个方面进行深入分析。 　　关键词：价值理性;公共政策创新;困境分析 　　 　　对公共政策创新能力的研究，以往人们倾向于从政策的工具理性层面着手，坚持用实证主义或理性主义的观点，试图站在价值中立的立场上来寻求构建一种纯粹科学的政策研究范式。然而，公共政策本质上是“对全社会的价值做权威性的分配”，[1](P.129)公共政策研究和分析不应该也不能够将价值问题剥离出去，其原因：一是公共政策作为一种调节公共利益的工具，它本身就应该包含着一定的价值倾向，如公平、正义等；二是公共政策的制订过程中，决策者的有限理性决定了政策制订中必然包含着价值选择；三是政策分析过程中，纯粹的理性和客观事实是不存在的，必然也会有价值的存在。 　　价值理性最初是由马克斯?韦伯在考察人们的行为时提出的与工具理性并行的概念。价值理性是作为主体的人在实践活动中形成的对价值及其追求的自觉意识，是在理性认知基础上对价值及价值追求的自觉理解和把握。[2]公共政策创新的过程就是对全社会价值进行重新分配的过程，在这一过程中不论是价值主体、价值取向还是价值选择都需要一定的价值理性作为指导和约束，从政策创新价值理性的层面来分析，价值主体、价值取向和价值选择三方面的偏差可能会导致政策创新陷入困境。 　　 　　一、价值主体的困境：公共人与经济人 　　 　　价值是在主客体关系中产生的，是客体属性、功能与主体需要的统一。从最一般的涵义上说，价值就是客体对主体生存与发展的意义，即客体对主体的功效、功用或效应。价值主体则是指价值关系中作为价值享用者与消费者的价值受体与需要者，是价值关系的主动建构者与价值的追求、实现者。[3]在公共政策创新的过程中，创新的价值也是在其主客体关系中产生的，是政策创新价值客体属性、功能与政策创新价值主体需要的统一，即新政策通过对社会利益的重新调整和分配以实现和满足政策价值主体的利益需求。需要说明的是，政策创新的主客体结构与政策创新的价值主客体结构是两个不同的概念，对于这两个概念的混淆或认识偏差往往是导致现实中公共政策创新困境的重要因素。 　　公共政策的主体也是政策创新活动的主体，它可以一般的界定为：“直接或间接地参与政策制定、执行、评估和监控的个人、团体或组织。”[4](P.5)在政策实践中，政策（政策创新）主体的构成一般包括立法机关、行政机关、司法机关、政党、利益团体、思想库、大众传媒和选民等。但由于各国的政治体制、经济条件以及文化传统的不同，其政策主体的实际构成要素和结构各不相同。在我国的公共政策决策中，不论是领导决策还是专家决策，大多都是一种精英决策，在决策过程中缺少公众的参与和利益表达。因而有人认为目前我国是“有政策，却没有公共政策”,[5]政策主体的实际构成中缺乏甚至没有公众的要素。公共政策（政策创新）的客体指的是政策所发生作用的对象，包括政策所要处理的社会问题和所要发生作用的社会成员，即包括人和事两个方面的要素。 　　公共政策创新的价值主体则是指政策创新中创新价值的享用者与需要者，是政策创新价值关系的主动建构者与价值追求、实现者，它包括两个方面的要素，即政策创新的价值主体既包括政策主体，也包括政策客体中的人的要素，公共政策创新的价值客体则是指作为创新结果而客观存在的新公共政策（如图1）。 　　 　　在政策创新实践中，人们往往将政策创新的价值主体与政策创新的主体混为一谈，这种认识偏差主要体现在两个方面：一是将政策创新的价值主体范围缩小，即把政策创新主体只限于政策制定者而忽略政策受众的价值诉求，把新政策的价值由本该满足所有或大多数政策相关者的诉求缩小为仅仅满足极少数参与政策制定的人的诉求；二是将政策制定者的角色颠倒，即在政策制定者的角色到底是自利的“经济人”还是利他的“公共人”问题上颠倒角色关系，把本该以公共利益至上的“公共人”角色颠倒为追求个人利益、部门利益和地方利益的“经济人”角色。这两种状况都会导致在公共政策创新中，掌控政策创新决策话语权的社会精英把个人、部门或地方的利益作为政策创新的主要价值诉求，而忽视了社会公众的根本利益诉求，公共政策的公共性被淡化，导致公共政策创新最终陷入“部门利益”的泥潭和“地方保护主义”怪圈。 　　 　　二、价值取向的困境：公平与效率 　　 　　从价值的主客体关系中我们可以得知，事物本身不存在价值上的好与坏，事物的价值与价值主体的需求取向有关，因此，不同的主体从不同的价值取向出发对同一事物会有不同的价值评价。这种评价形式一般只限于私人物品的评价中，即对私人