吴秋菊：论集体建设用地流转解禁之谬误指南.pdfVIP

南京师大学报（社会科学版）／Ｊｕｌ．２０１３／Ｎｏ．４ 论集体建设用地流转解禁之谬误 吴秋菊 ［摘　要］　当前关于集体建设用地问题的研究中，主流的观点认为允许集体建设用地自由流转， 建设城乡统一的土地市场将成为解决当前土地问题的有效路径。这些研究往往赋予自己保护农民土 地财产权利、给予农民“国民待遇”等道德话语，但是由于其分析的片面性与缺乏逻辑性使得诸多研究 主张与其所期待的改革目的完全相悖。在梳理关于集体建设用地流转问题的已有研究的基础上，笔 者认为对此问题的探讨应当理清并具体分析一些基本问题，明确允许集体建设用地自由流转并不是 解决当前土地问题的有效途径，当前与建设用地相关的土地问题应当置于中国城市化的进程和调节 收入分配机制的框架之下进行思考与建构。 ［关键词］　集体建设用地；城乡二元土地制度；土地增值收益；城市化；收入分配机制 一、问题的提出 随着中国城市化的快速推进，对于土地问题的讨论开始从着重于对耕地相关问题的关注，转移 到农地非农化问题的讨论上来了，而集体建设用地问题作为一个既与农地非农化问题相关联，又与 耕地问题相关联的问题成为了当前土地问题中的焦点。 １．集体建设用地流转何以成为问题 我国是一个人地矛盾突出的国家，因而保护耕地、保证粮食安全以及保持粮食产量（增产）成为 了土地及其相关制度的设计中的核心要素。土地是不可再生资源，为了保护有限的土地资源，国家 提出了坚守１８亿亩耕地红线的目标，并实施偏紧的国有建设用地供给政策，即地方每年获得的国有 建设用地指标不能超过地方发展的实际需求，该政策主要是为了保证国有土地的集约节约利用。 在偏紧的国有建设用地供给政策下，出现了三个方面的土地问题。其一，征地与拆迁中的利益 博弈问题。国家实施偏紧的国有建设用地供给制度，并且国家是土地一级市场上的唯一供给方，国 有土地的出让价格是高昂的，也就是说，集体土地经征收程序转为国有土地后产生了巨额的土地增 值收益。面对巨额的土地增值收益，必然产生征地拆迁中利益主体的博弈问题，这也是当前征地与拆 　华中科技大学法学院博士研究生，４３００７４。本文为中国土地勘测规划院２０１２年课题成果。 ０１６ 迁中各种矛盾突出的原因所在。其二，在城郊 括土地资源的浪费、地方政府的财政和基础设 ① 区域出现小产权房问题。 小产权房问题的发 施建设投资高度依赖土地出让和土地抵押，加 生在于只有国有建设用地才是能够自由流转 大了政府财政风向和金融风险、农民土地财产 的，而集体建设用地是限制流转的，小产权房问 权受到侵犯等”。而这一问题的解决正是在于 题的解决首先取决于集体建设用地改革的走 集体建设用地流转的解禁，在于“建立城乡统一 向。其三，地方政府冲破中央对于征地指标限 的建设用地市场”，实现“集体土地与国有土地 制的问题。地方要发展经济，土地是基本要素， ④ 而这一主张的依据主要 的同地、同价、同权”。 中央采取偏紧的征地指标供给，而地方则有着 表现为三种类型的观点，即效率论的观点、公平 冲破限制的强烈动力，所以在１９９０年代，中央开 论的观点和诱致型制度变迁的观点。 始将一些区域列为以集体建设用地流转为主要 效率论的观点认为，土地资源在各部门之间 ② 内容的土地改革的试点区域 ，这实际上也是央 自由流转，优化配置，通过这种方式能够提高土地 地互动的一个结果。 资源的利用效率，最终“社会的总收入就会因资源