完善我国政府间事权划分制度的构想马海涛事权划分、收入划分跟转.pdfVIP

完善我国政府间事权划分制度的构想 马海涛 事权划分、收入划分和转移支付制度是分税制体制的三大基本要 素。其中，事权划分是分税制的基础，只有在事权清晰的条件下，才 能处理好税收分配和转移支付问题。由于事权划分不清晰，我国的分 税制在运行中出现了一系列问题，最为突出的就是地方政府特别是省 以下政府出现了严重的财政困难。表面上看，这是由于地方政府事权 与财权不对称引起的，但其根源在于我国分税制度改革过程中，没有 以规范的方式明确各级政府间的事权关系，进而没能形成有效的政府 间收入分配制度。从逻辑顺序上看，事权划分在先。因此，明确各级 政府事权范围，应该是进一步完善我国分税制管理体制的出发点。 与财政管理体制一样，政府间事权的划分受政治、经济、历史、 文化背景、人口结构、地理状况等各种因素的影响。由于国情不同， 各个国家在政府间事权划分上也不尽相同。但是，纵观各国在处理各 级政府间事权划分上的做法，我们还是可以总结出一些共同特点。 一、明确政府职能是政府间事权划分的基本前提 各级政府的事权就是政府职能在各级政府间具体界定的结果。政 府间事权划分的前提首先在于明确政府职能范围，只有在政府职能范 围明晰、合理的条件下，政府事权划分的科学性和合理性才能得到保 证。因此，在讨论政府间事权划分之前，有必要首先讨论政府职能界 定问题。 市场经济中政府的职能一般包括资源配置、公平分配和经济稳定 与发展三方面。资源配置职能要求要以效率准则来界定市场和政府的 职能边界，在市场效率相对较高的领域，应以市场配置为主，充分发 挥市场的效率优势，而在存在市场失灵、市场无效的领域，政府应积 极介入；基于市场机制在收入分配方面普遍存在的“马太效应” ，公平 分配职能要求政府要积极调节社会收入分配结果，将收入差距维持在 合理的范围内，为了实现这个目的，政府应该在全国范围内提供相对 均等的公共服务，为居民提供公平的机会；经济稳定和发展职能则要 求政府提供适当的宏观经济政策，在总量上对国民经济进行反周期调 节，熨平经济周期，避免宏观经济大起大落，在结构上保持国民经济 重大比例结构的均衡。 上述三项职能从总体上界定了政府职能的范围，但是这种界定还 是初步的。各国政府在具体界定本国各级政府职能范围时，往往要根 据本国的政治经济发展情况作必要的调整，以便使政府职能更适合本 国的实际情况，从而最大限度地发挥政府的作用。由于拥有强大的经 济基础和良好的市场经济环境，发达国家普遍将效率与公平摆到同等 重要的位置上，政府既强调对经济的干预，也重视对收入分配结果的 调节，反映在财政上则表现为这些国家一方面通过大规模减税刺激经 济增长，另一方面又通过大量福利性支出增加居民保障；受经济发展 水平的限制，发展中国家的政府职能则更多地集中在效率方面，对应 于财政则表现为经济建设性支出在国家财政支出中占有较大份额。我 国的状况有一定的特殊性，从实际情况看，当前的中国应该是一个经 济较发达的发展中国家，这种特殊性决定了我国政府的职能也应有一 定特殊性，既不能象发达国家那样，过多地偏重公平，也不能象大多 数发展中国家那样过分倾向于效率，如何在效率与公平之间权衡，合 理界定政府职能边界应该是在划分各级政府职能之前要解决的首要 问题。 在一国政府基本职明确的情况下，划分政府间事权关系时还会遇 到一些问题，因为各级政府在处理效率、公平与经济稳定方面的职能 也有一定不同： 在效率方面，一般认为，凡是地方有能力提供的公共产品和服务， 应由地方提供；凡是地方有能力监管的公共产品和服务，尽可能由地 方负责监管，上一级政府只处理下一级政府难以处理和处理不了的问 题； 在公平分配方面，中央应主要负责制订和实施有关收人分配的宏 观政策，比如确定个人所得税制度、协调收入分配差距、制定全国性 社会保障政策等，地方主要是在国家统一的政策法规框架内，根据当 地的实际情况，作适当的调整和补充，比如制订和实施区域性收入援 助计划； 稳定经济则主要是中央政府的职能，因为经济稳定是就整个国民 经济而言的，地方政府既无能力，也无财力，若地方试图运用财政政 策稳定当地经济，由于一国内部各地区之间的市场是完全开放的，生 产要素的自由流动将使地区性政策趋于无效，同时可供地方政府使用 的相关政策工具也屈指可数，这更使地方政策的效果大打折扣。 因此，在政府间划分事权时，首先应就各级政府的职能给出清晰、