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【年会建言】必须提高控规的科学性和严肃性 ——基于“控规面对面”自由论坛发言整理 ????????2014-11-19 14:36?????????????????? 编者按 2014中国城市规划年会圆满落幕，围绕着年会的后续工作闪亮登场。各分会场主持人，对会场的学术交流内容进行了归纳、剖析、提炼，总结出各自领域存在的主要问题，并提出了相应的政策建议。我们希望规划年会的这一部分精华内容，能引发大家对这些问题的关注，能激发大家对这些问题的进一步思辨，继而交流、辩论、形成共识并付诸实践。 引言 本届年会“控规面对面”论坛，专家们讨论形成了一些认识和建议。 一、我国控规管理的进展和存在问题 1990年代初，控制性详细规划（以下简称“控规”）在国内开始兴起。各地对控规的实施，尤其是编制审批修改等方面进行了很多探索。从近年来控规的发展过程来看，控规的定位已经从设计转变为立法，这是一个最关键的重大突破。从现行的法定的规划体系来看，控规最微观，是城市规划的“施工图”，责任重大。从城市管理治理的角度而言，控规是政府对空间资源进行管理活动的直接依据，也是规划实施和规划监察的依据。从社会经济的角度来看，控规是全社会的行为规则，约束空间物权关系的社会行为，可以认为控规就是空间立法，就是法律。2008年1月1日实施的《城乡规划法》对城市控制性详细规划在城乡规划体系中的法定地位作出了明确规定，指出控规是作出规划行政许可、实施规划管理的依据。但是在现实工作中，由于控规的编制、审批和修改等环节存在与其法定地位不相适应的问题，城乡规划领域的矛盾和问题层出不穷，规划的权威性和严肃性受到挑战。当前，控规编制、审批、修改存在与其法定地位不相适应的问题。主要包括： （一）控规编制科学性不足 在控规编制、审批、修改的工作实践中，上位城市总体规划的意图（尤其是强制性内容）没有层层传递下去指导建设，同时也受到一些专业规划和利益诉求等要进行协调和平衡的冲击。由于一些该控制的没有控制住的问题的存在，控规科学性受到诟病和质疑。一些城市控规与总规不衔接，导致违反总规强制性内容，侵占城市公共绿地、基础设施用地进行建设，公共利益、长远利益被侵害；部分城市以项目引导控规编制，导致城乡建设无序发展；控规编制过于注重表面形式，有的内容没有达到应有深度，给规划许可留下了过大的自由裁量空间；有的城市的控规因不适用甚至被城市设计所替代，往往是先编制城市设计，再反推控规，导致后期控规实施中存在诸多问题。 （二）控规审批不到位 一些城市经常做了控规又不批，依据这种没批的控规出具规划条件，导致城乡建设法定依据不足。 （三）控规频繁调整 有的地方违反法定程序擅自变更用地性质、调整容积率，自损控规严肃性，控规修改存在着依据不充分、程序不到位、过程不透明等问题，腐败问题易发多发。 综上，控规尽管有很高的法律地位，但是应有的作用未能充分发挥。 二、产生问题的原因 （一）规划编制具有不确定性 城乡规划的特点是预测未来和设计未来。城市是一个复杂的巨系统，涉及社会经济多个方面，这就要求进行规划控制的时候不能完全静态化。城市是永恒发展的，规划需要不断调整，就像开飞机要根据天气变化不断调整路径，否则会很难适应变化。从这个意义上说，控规具有不确定性。在控规实施过程中，也会发生各种各样的变化。随着国家简政放权，市场经济发展将起决定性作用，随着物权法的深入明晰，除了保障公共利益和公共安全的公共空间必须守住“刚性”，其他空间应该留有“弹性”余地。因此，控规调整适应经济社会发展的客观要求，需要动态的技术性维护。 （二）控规编制存在缺陷 1．总规刚性传递不够。在当前的规划编制体系中，城市总体规划原则划定绿地、历史文化街区、风景区、城市水源地、河流、生态廊道等用地范围和保护原则，具体的保护范围和保护措施则需要下一层次法定规划——控制性详细规划予以落实。然而，现有控规对城市总体规划涉及公共资源、公共空间的保护等指标缺乏刚性传递，城市总体规划确定的保护范围和保护原则难以落实到位。 2．控规编制方法需要创新。现在控规编制阶段调查研究不够深入，致使控规在形式上符合规划编制要求，但实际上和现实情况有很多偏差，不能解决实际问题。或者编制控规时局限在地块，控规相互之间的标准不一致，导致控规实施整体上缺乏系统性，按照控规建设的人居环境和建设项目并不理想。因此，控规的编制需要进行定性、定量、定位、定景综合集成的立体研究和创新。 （三）缺乏有效的控规实施监督制约机制 控规存在的问题既有客观原因，也有主观原因。从主观方面分析，一是部分开发商受利益驱动，希望从违规中获得超额利润；二是少数地方主要领导为了吸引投资加快发展，常常违规干预规划审批；三是规划主管部门或是迫于压力被动违规审批，或是个别人私下与开发商权钱交易主动违规审批。几种违规动因相互交织，形成了