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对市人大文书档案体系管理思考 　　立法活动本质是对立法资源配置、整合、利用的过程，立法文书档案的管理是立法活动组成部分，它既是对立法资料整理加工进而形成可以使用的原始资源的手段，其本身也是立法资源。 　　2015年以来，全国各地设区的市相继获得地方性法规立法权限，笔者在工作实际中发现人大机关在立法档案管理与运用方面存在空白，为此，结合自身工作实际谈一谈自己关于立法档案管理的一些想法。 　　一、完善地方立法档案体系必要性的几点感想 　　（一）有利于理解“立法活动”概念 　　毫无疑问，我们具有立法权后所面临的问题是：在实践中认识什么是地方立法活动，我们应该如何开展这项工作。这是我们分析思考其他相关问题的出发点和落脚点。但是，这一问题在很大程度上不能在自身内加以解决。其解决有时需要依赖周边问题的理解，如人大与党委的关系、人大及其常委会的运行机制、地方立法资源的配置、地方政法环境、道德水准、文化背景等。周边问题的认识，对核心问题有着重要的参照意义。有时周边问题的认识甚至决定了核心问题的解决方向。正因如此，笔者试图站在自身工作岗位角度，结合实践经验，认识这个概念。 　　（二）有利于地方性立法知识体系的构建，深化对“借鉴与自创”“理性与经验”的理解 　　王利明教授关于立法资料谈到：“在我国，在立法资料大多不公开的情况下，草案说明作为向社会公开的立法资料，成了最重要的历史解释的依据。”这句话反映了两个问题，地方立法资料应当如何向社会公开，其次是立法资料妥善管理可以促进今后对法律的解释与适用。 　　目前的档案管理规范有很多十几年前的规定，部分制度比较陈旧，同时这些制度只对档案管理共性方面做了要求，对具体到某一部门某一领域，还存在制度空白。只有主动脉没有毛细血管，留白必然导致档案资源的流失。人大的立法文书档案还是一片“处女地”，在机制建设上既不能削足适履也不能另起炉灶，应当在符合国标的前提下，建立健全符合人大工作需要的立法档案管理体系。 　　从较大市角度看，如何理解“地方性法规”，它与民法、刑法等由全国人大及其常委会专属的立法权有什么关系（尤其是立法法第八条关于“民事基本制度”的联系）。粗浅地观察一下地方性法规会发现它只是一些事实的堆砌，直击问题，毫无逻辑可言，感觉怪怪的，甚至不符合教科书里大写的正义和语法习惯，旁观者（或是一般公众或是不了解实际的专家学者抑或是部分为吸引眼球制造新闻的记者）或认为这不是法制（甚至是法治）的表现。但正是这样的不太规范的规范在处理地方特色性事务时取得良好的定争止纷的社会效应。所谓“怪怪的”是旁观者对实践的内在逻辑的不理解，他们会愤怒、吃惊或困惑，但具体实践的人看这样的制度安排却是自洽的，可以宠辱不惊，闲看庭前花开花落。“说到底，人类的成长，是在饱闻怪事中才逐渐走向无惊的。”（《老生》贾平凹）档案是“后人”与“外人”了解实践者逻辑的有效窗口，考察实践形成的一个知识体系，有助于对未来实践指导。因此，地方性法规需要更加接地气、更加“有特色、可操作”，就必须有意识地收集整理实践的内容，这是“自创”和归纳“理性”的起点，是构建地方性立法知识体系的基础。 　　（三）实践中的薄弱环节，各地对立法档案管理理论研究存在盲区 　　笔者在百度和中国知网上搜索“立法文书档案、立法档案”等关键字，统计与立法档案有关的文献只有三篇[1]。按照《立法过程视角下的立法档案探析》作者顾捷的说法，“立法档案”这一概念出自时任徐州市人大常委会秘书长辛玉祥的著作《重视和做好地方立法档案管理工作》。在此之后，国家并未出台与立法档案管理相关的各种规定，学术界也没有形成相关学术成果。在此期间，只有国务院法制办秘书行政司江涛的考察文章《美国公众参与行政立法信息公开及其立法档案信息化之启示》提到了立法档案。 　　辛玉祥指出，从实践中看，机关档案部门管理立法档案存在以下不足：一是机关档案部门是按每次会议将立法文件资料与会议的其他各类文件资料一起归档立卷的，而非按每一部法规为专题归档立卷，因而查找立法文件资料很不方便。二是机关档案部门归档立卷的只是正式会议文件，而立法过程中的非正式文件资料如各方面对法规草案的修改意见和建议、审议和讨论法规草案的各种会议的记录等则不属于归档立卷的内容，因而立法档案的内容不够完整。 　　参阅上述文献笔者还发现，文献的作者主要是市人大常委会领导、文字工作者和法制工作者，他们缺乏档案管理工作经历，某种程度上当需要跨学科研究时导致研究内容上偏重于从立法方向研究。 　　二、人大现有文书档案管理体系与立法档案管理体系融合与排异并存 　　（一）要从理论层面谋划工作思路，寻求整理档案向管理档案转变的有效路径 　　档案管理实际工作者有且应当有任劳任怨、“为他人作嫁衣”的奉献精神，但是在实践中往往会忽视把档案工作作为资源进