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对地方政府发债理论解析 　　摘要：地方政府债券作为地方政府筹措财政收入的一种形式，其收入列入地方政府预算，由地方政府安排调度，被视为地方政府筹措财政资金的有效形式。目前在我国，尽管地方政府发行债券受到法律制约，但随着经济社会的发展，地方政府也有着巨大的筹融资需求。从宪政角度评析地方政府发债的现象，地方政府债券不仅可以为资本性公共产品和服务有效地融资，而且还有利于弥补周期性财政赤字，同时对于建立一个为地方负责的政府大有裨益。 　　关键词：地方政府债券；预算法；必要性；可行性 　　中图分类号：D922.21 文献标志码：A 文章编号：1002-2589 （2011） 29-0091-02 　　一、地方政府发债权的理论基础 　　地方政府发债权的行使可以看作是中央政府行使经济管理职能的公权力中的一个分支。作为地方债发行主体的地方政府，在与中央政府解决公共产品的供应边界问题之后，就需要尽己所能地向地方居民提供地方性公共产品和服务。地方政府债券是地方公权力的行使主体地方政府为提供地方性公共产品和服务，履行政府职能而进行融资的手段之一。从私法的角度来看，地方政府和地方居民以地方政府债券订立了一个借款合同。但我们不能仅仅从民事合同的角度来理解地方政府发债的行为，地方政府债券的主要用途是为了公共利益的实现，因此，地方政府债券是公权力在市场经济下的延伸表现，体现了政府权力的特点。 　　为避免因地方政府“资不抵债”而发生政府破产的后果，地方政府债券通常以税收和项目收益作为主要的偿还来源。在税收背后有地方政府的财政收入作保证，在项目收益上有地方政府为担保后盾。一旦二者均不能按期偿还债务，在联邦制国家中，地方政府因财政问题可以宣布政府财政破产，政府职能将通过政府资产重组后再度运行。而在单一制国家的政体下，地方政府是中央政府的代理人，它所引发的一切财政风险最终将有中央政府来承担，其债务也将有中央政府来买单。无论是哪一种地方政府债券的偿还都可以类比行政合同，都是一种以公权力为保障或担保的政府行为。因此，地方政府在理论上应当享有一定的发债权，来解决地方财政收入不能满足公共产品供给时的融资问题，同时也可以解决提供资本性公共产品代际之间的不公平问题。 　　二、地方政府发债的必要性 　　允许地方政府举债是否有其必要性？有观点认为，作为单一制国家，地方政府的自治权和财政自主权无时无刻不受到中央政府的制约，在中国政府治道变革的过程中，社会转型期不规则的分权调整极其不稳定。地方政府发债权的分配远不如分税制来得可靠和理性。而且，我国地方政府背负的隐性债务与或有债务已经堆积如山并且在数目上相当混乱，如果再赋予缺乏规避债券风险的动机和能力的地方政府发行债券的权力，其后果难以想象。 　　但是笔者认为，地方政府发行公共债券有其显著积极意义，不仅可以为资本性公共产品和服务有效地融资，而且还有利于弥补周期性财政赤字。赋予地方政府发债权有利于分税制财政体制的改革和完善，地方政府是一定的政权、事权和财权的享有主体，在中央政府的领导和协调下，提供地方性公共产品和服务。一旦地方建设发展资金不足，而中央财政转移支付又不到位，地方政府将面临要么发债筹措资金，要么荒废公共事务的境地。中国地方政府大规模的发债行为起源于分税制改革和财政分权的背景下，地方政府有了自身独特的利益追求，有一定的合理性和内在性。同时，我国自1998年实施积极的财政政策来应对1997年亚洲金融危机以来，中央政府的宏观调控能力在不断地增强，而能够有效提供地方性公共产品和服务的地方政府却遭遇了事权与财权不相匹配的尴尬场面。为了市场化改革的顺利进展和财政金融体制的深化改革，应当赋予地方政府一定的发债权，使其能够与中央政府共同进入资本市场地行因地制宜地融资。 　　三、地方政府发债的可行性 　　虽然目前我国《预算法》第28条明确规定，除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。但这只是表面的制约因素，深层次的障碍是体制性的，问题的实质在于我国地方政府缺乏中央政府与地方人大的预算硬约束，事权不清晰，财权不独立。如果赋予我国地方政府发债权，那么一定需要在此二者层面上加强纵向和横向的监督和制约。 　　要使得地方政府发债可行，纵向上要加强中央政府的审批和监管。地方政府可以考虑扩大地方人大及其常委会的预算权，甚至地方政府应当在民意的基础上获得广泛的征税权。结合我国目前正在推行的“省直管县”改革，地方政府行政层级正在逐步减少，其相应的自主权的正在逐步增大，特别是在财政自主权方面，地方政府财政危机逼迫明智的地方政府发债以应付严峻的现实，地方财政体制改革或许将意外地成为推动地方政府走向良性财政制度之路的良机。横向上要加强地方人大的审核和监督，扩大地方人大及其常委会的预算权，并鼓励民众参与预算制定。在民众参与的坚实基