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环境损害赔偿社会化中地方政府财政手段优化研究 　　[摘 要] 当前环境损害赔偿中，环境损害事件不仅会造成受害人的人身伤害和财产损失，而且极易导致环境受损地区社会环境治理成本的大幅度提高。在环境损害事件中，为了不将污染者的损害责任转嫁给纳税人，环境损害赔偿责任不能仅依靠地方财政，同时地方政府的角色定位也不仅仅在于行政执法，追究企业法律责任等方面，而是应综合运用财政、税收等多种经济手段，建立新型环境损害赔偿财政手段体系，需要实现环境损害赔偿社会化，发挥财政在环境损害赔偿中的特殊作用，通过完善生态补偿机制，构建地方政府环境风险基金、环境污染责任保险等制度体系，从而逐步扭转“企业可以从环境违法行为中获利，环境损害却要由社会公众买单”的不正常现象。 　　[关键词] 地方财政；环境损害；生态补偿；环境风险基金；财政手段优化 　　[中图分类号] F740 [文献标识码] B 　　一、前言 　　环境损害指由于人类的活动所造成的环境污染与生态破坏，它包括渐进性环境损害和突发性环境损害两种形式。前者指由于长期累积的人类活动造成的环境质量下降，如长期煤炭开采、石油开采、森林砍伐等活动，造成水土流失、土壤破坏、地表塌陷等生态破坏；后者指由于突发性事故所造成的环境破坏，人们的生命健康受到威胁或损害，如刚刚发生的天津“8?12滨海爆炸事故”。这两类环境损害都会损害他人权益和社会公共利益。 　　对于两种环境损害，在对污染企业进行处罚方面，地方政府一般只注重应用行政处罚这一手段，单纯追究污染企业的行政责任。但是，由于环境损害影响的广泛性，并且地方政府与污染企业之间存在长期而又稳固的利益关联性，导致地方政府行政处罚的手段单一、力度不足；另外，即使地方政府执行力度到位，但是行政处罚所收缴的款项也被统一纳入国库，环境事件的受害者也并没有直接得到应用的经济赔偿。因此，地方政府需要优化财政手段，构建新型环境损害赔偿机制。 　　二、渐进性环境损害中的财政手段 　　对于渐进性环境损害赔偿，地方政府可以通过以下两个财政手段的优化来进行治理。 　　（一）健全生态补偿的公共财政制度，完善财政转移支付制度 　　这主要是由于：首先，实施环境损害行为进行生产的企业事实上是资源环境的受益者，他们的生产是依托于良好的环境基础上的，因此，这部分企业有责任为自身占用这种优良生态环境付出成本，也就是说，要向其生产所在地的居民提供与其占用的环境成本相当的经济利益补偿；其次，责任企业在生产经营过程中难免要对当地的生态环境造成破坏或污染的，为了修复其破坏的生态环境，责任企业也必须要给予环境受损者以一定的经济赔偿，以维护环境的可持续发展。鉴于此，作为公众利益的代表，各级地方公共财政应设立生态建设专项基金，依据一定的标准向使用环境和污染环境的企业征收补偿和罚款，同时按照生态环境保护标准向环境损害受害地区和居民进行补偿的方式，逐步建立规范有效的责任、权力与利益相一致的生态补偿机制。从而建立环境可持续发展的长效机制。 　　为了加强对生态环境受损地区的转移支付力度，完善环境保护的专项转移支付办法，形成对重点生态区的专项资金支持模式，地方政府要遵循生态补偿制度的基本要求，逐步调整优化本级政府的财政支出结构，对于城市水源保护区、重点生态功能区和国家级以及省级自然保护区等环境保护作用突出的地区要给予资金的优先支持，还要重点支持具有良好生态环境保护作用的区域性环保项目、污染防治新技术、新工艺开发和应用项目，实现生态治理与地方财政支出的良性循环。 　　（二）实施有效的生态补偿税收政策，降低环境损害的负外部性 　　一是继续深化增值税改革。对在促进节能环保工作中具有关键性作用的重大节能设备和产品，可以考虑在产品的研发和生产初期给予特定的增值税优惠措施。退还部分增值税税款，以利于企业收回前期的研发费用和进一步扩大再生产。二是合理调整消费税税目。将消费税的征税范围逐步扩大，力争覆盖到那些不符合国家节能环保要求的高能耗、高污染的产品。对于目前已经列入消费税征收目录的消费品，对其使用税率进行一定调整：对于达到国家要求的，适当降低税率；对于尚未达到国家要求的，适当提高税率。对于污染环境的生产企业，建议通过加大税收征收力度来提高其生产成本，而对于达到节能环保标准的企业，对于其生产绿色清洁产品的行为，可以征收较低的消费税，给予鼓励。三是适时改革资源税。现行资源税主要对于金属、盐等进行征收，但是对于环境保护意义重大的海洋开发、土地利用、草原放牧、森林砍伐等行为却仍游离于资源税的征税范围之外，但事实上，这些行为也都对于自然环境中的非替代性、不可再生的海洋资源、土地资源、草原和森林等稀缺性资源造成损害，如果不课以重税，将导致对这部分资源的掠夺性开发与利用。在此基础上，地方政府还可以制定必要的资源税优惠政策，以鼓励企