OECD《预算体系法律框架》前言.PDFVIP

OECD 《预算体系的法律框架》前言 一、各国预算制度的法律框架存在很大差异 经济合作与发展组织（OECD ）各成员国的国家预算制度有着完全不同的法 律基础。在某些国家，支持年度预算程序的法律往往只是简单地介绍立法机构所 关心的主要预算问题，并规定了一些众所周知的预算原则，而预算程序中的具体 问题则交由较低级别的规章条例来规定。另一些国家则在法律中就对整个预算程 序中所有阶段进行明确而详细的规定。许多国家的宪法都明确规定了立法机构和 行政机构各自的职责作用，包括预算程序的一些要点问题。一些国家的宪法设立 单独一章来阐述公共财政方面的法律条文，但另一些国家则根本没有颁布任何书 面宪法。 一些国家十分重视预算制度的相关法律建设。在这种情况下，宪法往往要求 建立一套系统而又完整的法规体系，从而指导整个预算程序。尽管这些系统法律 提供了完整清晰的预算框架，但预算的覆盖范围仍然由国家来决定。一些重要的 中央政能，尤其是社会保障的职能，有可能不在预算覆盖范围内。预算制度方面 的法律在使用与覆盖范围上仅限于少数中央政府的预算单位，这种情况下，也会 颁布一些设立预算外资金或管理这些资金的相应预算程序方面的法律，作为预算 制度法律的补充。在联邦制国家，地方政府通常有权独立颁布与联邦一级不同的 宪法和法律1 。在这方面德国是个特例：德国的联邦法律要求全国各地实行一致 的预算及会计制度。各州（Lander ）颁布实施的法律中都应体现联邦法中规定的 预算原则。这种全国协调一致的预算法律安排，便于全国各地政府机构的预算报 告。 在大多数国家，预算制度往往只在几份主要的法律文件中——有时仅仅是一 两部法律中——涉及，有时会颁布一份相关的议会法令作为补充。在这方面美国 又是个特例，美国颁布实施了许多与预算制度有关的法律，大部分都涉及大量具 体细节。另一面的极端情况是丹麦和挪威，这两个国家的议会从未正式颁布实施 过任何法律文件来指导年度预算程序，而是由行政机构或议会通过并实行了一些 相关的预算条例。 二、公共财政和法律的相关理论不能解释各国预算制度法律的这种巨大差异 迄今为止，学术界还没有对各国预算制度法律进行了专门的比较。公共财政 领域的学术文献也仅仅是涉及了少量相关见解。公共选择理论学派认为有必要制 定相应规则来约束各个“组织”（如政府的立法与行政单位）的逐利行为。根据 这一理论所形成的主要原则就是预算平衡原则。某位诺奖获得者就曾建议各国在 宪法中确立预算平衡原则。当然，对此观点也存在颇多争议，因为预算平衡的规 定过于僵化，而且实施起来也会遇到很多困难。 很多研究对财政规则和预算结果之间的关系、尤其是预算平衡和国债的情况 进行了探讨。这些文献并没有尝试将作为绩效指标的这20 左右条规则进行排序 或加权，也没有对哪些规则应写入法律作判断。其中一些被写入法律，尤其是在 1 本书对地方政府相关法律问题不予讨论。 －1－ 一些有将规则写入法律的传统的国家。但是，行政机构的预算决策规则通常都不 载入法律，而是在行政机构颁布实行的内部规章（指令、政令或其他）中写明， 甚至干脆不以书面形式反映。在那些人们普遍接受约定俗成、不拘形式的国家中， 这种做法比较普遍。 对各国法律进行比较研究的文献常常将各种法律划分为不同“大类”。将各 国区分为“大陆法系”国家和“英美法系”国家的分类对规范私人部门的法律更 有帮助。但对于预算制度法律，这种区分并没有太大意义，因为国家预算制度不 是由法官们来制定。在制定国家预算制度法律方面，“英美法系”的国家并不是 什么先例。一种更合适的分类方法是根据各国是否拥有全面的书面宪法来进行分 类。 近年来，在宪法并不完全以书面形式明确的议会制国家，立法机构纷纷颁布 预算制度方面的新法律，主要是明确问责制与透明度等预算原则。因此从现在来 看，议会制国家与通常拥有书面宪法的欧洲大陆国家之间，在有关预算的法律数 量方面的差别，已经没有25 年前那么明显了。然而，这些国家在预算法律的覆 盖面方面，仍然存在很大差异。 三、政治变量和法律文化的不同有助于解释国家间预算制度法律的差异 政治变量对于解释不同国家间的预算制度差异有着重要作用。本书将着重强 调过去和当前的政府形式对预算制度的影响。行政和立法权力分离的程度有助于 解释各国利用法律巩固预算制度的程度不同的原因。立法和行政权力完全分离的 总统制国家，大多是利用法律力量来制衡总统在预算事务方面的权力。基本上