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辽宁省开展集体林权制度改革探析 　　摘要:依法公平公正是开展集体林权制度改革的基础,也是本次改革是否彻底、是否符合广大群众的意愿、是否能够最终取得成功的关键,本文通过对辽宁省集体林权制度改革开展情况以及规范操作方面的分析,剖析了本次改革中存在的问题以及改革的阻力所在,针对此问题提出了一些建议。 　　关键词:集体林权 改革 公平 公正 　　 　　0 引言 　　我省林业用地面积10425万亩,森林覆被率35.13%,其中集体林面积9000万亩,占全省林地面积的86.3%,集体林在全省林业建设中具有举足轻重的地位。但长期以来,林业发展的制度严重滞后,产权不明晰、经营主体不落实、经营机制不灵活、利益分配不合理等问题普遍存在,农民没有成为真正意义上的经营主体,集体林地也没有完全成为农民的生产资料,这种经营制度严重束缚了林农营造林的积极性,制约了林业的发展。 　　1 改革的基本情况 　　2003年,《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》和《农村土地承包法》相继颁布实施。2005年3月,我省在省委、省政府的领导下,在本溪市启动了以明晰林地使用权和林木所有权、放活经营权、落实处置权、保障收益权为主要内容的集体林权制度改革试点,11月,本溪市改革试点取得了圆满成功,辽宁省人民政府出台了《关于深化集体林产权制度改革的意见》,以建立产权清晰、权责明确、流转顺畅、保护严格的现代化林业体制,逐步达到森林资源增长、林业经济发展、林农收入增加、森林生态良好、林区社会和谐为主要目标的集体林权制度改革在我省全面展开。经过几年的不懈努力,目前,已完成确权面积7808万亩,占应改面积的98.7%。调处林权纠纷13569起,调处率达到96%。签订合同378.6万份。参改人数达1473万人,群众满意率达98%以上。 　　2 改革的依据和规范操作 　　2.1 改革的依据 集体林权制度改革政策性强、情况复杂,从改革一开始,我省就进行了科学谋划、规范操作,主要依据《农村土地承包法》、《森林法》、《村民委员会组织法》、《物权法》和《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》(中发【2003】9号)等法律法规和有关政策,严格按照《辽宁省人民政府关于深化集体林产权制度改革的意见》(辽政发【2005】39号)以及《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》(中发【2008】10号)进行操作。 　　2.2 依法公开公平公正操作 本次集体林权制度改革坚持有利于森林资源总量增长和质量提高,有利于农民增加收入,有利于提高森林的经济、生态和社会效益的原则,坚持权益平等、公开、公平、公正的原则,坚持政策的稳定性、连续性原则,坚持因地制宜、形式多样,实行林业分类经营管理的原则。为此,我们提出了集体林权制度改革要按照四个阶段十步流程规范操作。第一阶段:宣传发动,开展培训。第二阶段:调查摸底,制定方案。第三阶段:组织实施,确权发证。第四阶段:检查验收,总结完善。在具体操作过程中,为了实施“阳光作业”,按照《村民委员会组织法》村组有关事项民主议定程序的有关规定,保证村民的知情权和参与权,做到程序、方法、内容三公开,各地严格按照四个阶段十步流程进行规范操作,各级党委政府对林改工作加强了领导监督,林业主管部门进行了有效的指导服务,各级改革方案广泛听取了村民意见,尊重大多数群众的意愿,自主选择改革形式,因地制宜地设计了“林权到户,联户经营”,“林权到户、家庭经营”,“林权转让、自主经营”,“形成实体、规模经营”,“林地租赁、自主经营”等多种改革模式。林农参与改革的模式完全自主决定,严禁暗箱操作,以权谋私,做到了公平公正。 　　3 存在的问题 　　由于历史原因,我国集体林产权在“分与统”、“放与收”之间几经调整,但始终没有改变林农未成为真正意义上产权经营主体的状况,并给现在林业经营造成了很多历史遗留的纠纷矛盾,特别是本次改革前森林资源不规范流转造成的遗留问题在本次综合性改革中暴露出来。回顾历史,我国关于林权流转的法律法规及相关政策相继出台。1988年《宪法修正案》第二条规定:“土地使用权可以依照法律的规定转让”。1995年,国家体改委和林业部联合下发的《林业经济体制改革总体刚要》明确指出,要以多种方式有偿流转宜林“四荒地使用权”,要开辟人工活立木市场,允许通过招标、拍卖、租赁、抵押、委托经营等形式,使森林资产变现。经1998年修订的《森林法》第十五条规定:“下列森林、林木、林地使用权可以依法转让,也可以依法作价入股或者作为合资、合作造林、经营林木的出资、合作条件,但不得将林地改为非林地”;《土地管理法》第二条规定:“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其它形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。”2003年实施的《农村土地承包法》第三十二条至第四十三条对土地承包经营权流转的形式