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非首都功能疏解域内外视角分析 　　内容摘要：非首都功能疏解作为京津冀协同发展的核心战略，从北京域内和域外两种视角观察可以发现，其所起作用的方式和重要性均有差别。非首都功能疏解之于北京的意义是城市病治理和核心功能提升，它居于目前北京城市治理和发展的核心地位。视角切换到北京域外，非首都功能疏解是京津冀协同发展的促进因素，是强化三地联系的重要纽带，但作用的途径和效果具有不确定性。为此，三地一方面需要不断加深对疏解内在规律的认识，完善工作层面的体制机制以推进疏解工作的顺畅进行，同时还应针对单一疏解政策存在的产业一体化短板出台补充性政策。 　　关键词：非首都功能疏解 视角 规律 挑战 　　引言 　　非首都功能疏解被确定为京津冀协同发展的战略核心。但这二者是具有部分包含和相互交叉关系的具有演化历史的“新生”事物（京津冀三者间的互动与发展问题，其名称几经变化，在经过学术界多轮讨论以及当事各行政当局多年博弈后，最终以“京津冀协同发展”形式上升为国家战略。而关于疏解，为使过于集聚的人口和产业向中心城区外转移，北京市长期以来也进行着多途径的努力），再加上牵涉到三地四方的关系，使得这其中夹杂不同利益的属地视角呈现复杂的态势，需要加以分析和厘清。本文尝试从非首都功能疏解的北京域内角度和北京域外角度分析非首都功能疏解，进而发现问题并提出建议。 　　关于疏解，已有的研究集中于人口和产业两个领域。杨成凤（2016）等对国内外疏解的文献进行了梳理，认为基于功能疏解的研究还不多见，目前对城市功能疏解还没有明确的定义。基于非首都功能疏解的研究，则是伴随着京津冀协同发展战略出台，集中出现于2015年之后，涉及疏解的类型、策略、可行性等方面。赵弘等（2015）分析了四?可疏解的非首都功能，提出差异化疏解的思路。对于现有的疏解方案和疏解行为，有学者提出了改进的可能性，包括疏解范围的再界定、疏解后的产业如何发展等。张可云等（2016）通过对韩国首都的案例研究，分析了北京科技创新功能疏解的可能性。张杰等（2016）通过制造业的国际比较，认为制造业对城市经济增长和产业发展意义重大，北京工业应该疏解和转型升级并重，以构建高精尖的经济结构。张可云（2015）还对目前的单一疏解思路提出了质疑，认为在产业发展方面，如果只采取单一疏解北京产业的思路可能是无效的，故应将工作重点放在京津冀区域内部产业协同发展上。 　　非首都功能疏解的北京视角 　　对于北京的发展，过去更多的是将其放在全国和世界的角度去看待，作为国家首都，这本身并没有问题。但在中观和微观尺度，北京的改革和发展并不能脱离京津冀这一区域环境。在京津冀框架内，北京通过疏解部分功能，在优化和升级空间结构和产业结构的同时，解决北京面临的发展瓶颈并为解决城市病提供腾挪空间，以更好地聚焦首都职能建设。通过功能疏解，还可以激活并扩散北京的要素资源，促进区域趋同发展，这是京津冀协同发展的一条具有可操作性的建设路径。 　　（一）非首都功能疏解的中心地位和多重效应 　　2015年4月审议通过的《京津冀协同发展规划纲要》，对京津冀的总体发展格局进行了界定。京津冀明确了“一核、双城、三轴、四区、多节点”的空间骨架，推动有序疏解北京非首都功能。其中对北京的定位和要求是，在确保首都职能的基础上，进一步提质增效，集中力量发展“高精尖”产业，担负起未来京津冀世界级城市群中的“一核”重任。可以看出，京津冀协同发展的顶层设计是理性回应现实并尊重市场规律的。它认同北京的发展优势及其既成的基于自然或人为因素而形成的发展现状，将其放到京津冀协同发展的“一核”位置。但这“一核”仍必须通过城市产业、城市布局和功能的调整、更新和再造来实现，现有非首都功能疏解是前置性条件之一。在国家京津冀协同发展战略整体工作的近期任务分解中，北京的非首都功能疏解被列为首要任务。因此，在京津冀协同发展中，北京需要出台的举措最多，城市空间结构、城市产业结构、城市功能等有待调整的内容和幅度也最大。 　　从北京的工作层面来看，强化首都职能建设、非首都功能疏解、城市病治理、促进京津冀协同发展等几项任务都是既宏观又具体的。它们既属于城市和区域发展战略的范畴，又是细碎而具有挑战性的系统性工作。同时这几项工作还是相对独立而又相互联系的矛盾统一体，它们之间有着多重逻辑联系。非首都功能疏解是集手段与纽带于一身的矛盾主体。它既是北京更加聚焦首都功能、治理城市病的重要抓手，也是丰富北京与天津、河北之间各种联系的纽带之一。 　　（二）北京推进非首都功能疏解的进展 　　为促进非首都功能疏解和京津冀协同发展，北京做出了系统性的努力。《北京市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》提出，到2020年，疏解非首都功能将取得明显成效。包括四环路以内区域性物流基地和专业市场调整退出，部分教育医疗等公共