场域转换中的默契互动-中国研究服务中心.PDF

场域转换中的默契互动 中国公共管理论坛 场域转换中的默契互动* ——中国“城管”的自由裁量行为及其逻辑 □陈那波 卢施羽 摘要：城管执法议题近年来成为公众关注的焦点，但有关的经验研究作品仍很欠缺。本 研究以H市城管执法人员为研究对象，聚焦其一线行政人员属性及其自由裁量行为，借鉴利 普斯基的“街头官僚”理论对其进行解读，在使用扎根理论研究方法进行范畴化和编码的基 础上，本文以“场域转换中的默契互动”为核心范畴，展示一线城管执法人员如何受制于场 域、制度要素和个体要素，并相应采取包括从“帮扶”到“罚款”等策略，从而分别导致了相安 无事、捉迷藏、按章处理或暴力冲突4种结果。 关键词：城管执法 街头官僚 自由裁量行为 扎根理论 一、导论 ① 与城市管理执法有关的新闻近年来不断见于各类媒体首页，从城管 打人到城管救人， 从瓜农猝死到摊贩装死，可谓一时无两之热点议题，对此，政府、媒体、公众和公共评论人都 从不同立场表态及发言，但似乎无补于事。在学术界，最直接的回应是针对城市管理的对策 型研究，但这类研究更多地仍停留于就事论事的泛泛而谈，相对较好的作品来自于何兵基于 媒体材料的分析（何兵，2008）和孙志建对各国有关监管政策的比较（孙志建，2012）。遗憾的 是，这些作品都着眼于告诉读者有什么政策选择，却无法解释政策是如何推行的以及如何基 于这一实际来提供解决方案。可见，更进一步的研究应该深入经验世界，同时更应超越某一 具体的城管冲突事件，去探讨众多的关联事件背后的共同要素或本质。 城市综合执法人员和公安、工商、食药监督等部门的一线行政人员一样，是政府意志在 政策末端的执行者，是国家与社会的相会点，更贴切地，我们可以借用利普斯基（Michael Lip⁃ ② sky）的术语，他们是街头官僚（street-level bureaucracy），他们不仅执行政策，同时也通过执 行过程进行自由裁量，在这个意义上他们也是政策的制定者之一，因此，民众的福祉很大程 度上取决于街头官僚的自由裁量结果（Lipsky，1969，1971，1980），要了解以城市管理为代表 的一线行政人员的行动及其背后的逻辑，有必要去了解他们在街头如何自由裁量，以揭示为 何一个城管队员在今天是个与人为善的好人，却在明天成了打人凶手，为何在某个时间或某 个地点，城管和小贩相处融洽，而在另一个时间和地点却势成水火，这或许才有助于真正解 决城管困境乃至中国当下的一线行政执法困境。 ③ 对自由裁量行为 的讨论由来已久，经典的跨领域研究是社会学家布劳（Peter Blau）在 1955年的著作（Blau，1955），该著作讨论官僚组织体系中层级之间控制和自主权之间的关 系，其主要观点是，要想在层级之间的控制和自主性之间获得平衡，往往需要向自主性倾斜， 允许相对多的自由裁量行为的存在。在法律或法律社会学领域，有研究者就宣称自由裁量 *本文得到教育部人文社科规划基金项目（批准号：13YJA810002）、教育部人文社科青年基金项目（批准号： 12YJC840049）、中山大学“985工程”三期建设项目、中央高校基本科研业务费专项资金、中国公共行政研究精品 培育专项资金、中山大学社会建设论坛的资助。本文曾在“城市化背景