自然资源国家所有权公权说-法学研究.PDF

·主题报告 · 　　 自然资源国家所有权公权说 巩 　 固  内容提要：自然资源国家所有权在主体、客体、内容、行使、救济与责任等方面都 与物权存在本质差异，其并非处理平等主体间财产关系、以确立特定主体对特定物 的 “直接支配”为内容的民法物权，而是划分国家与个人界限，为 “全民”意义 上的抽象国家以立法和行政手段 “间接干预”资源利用提供合法依据的宪法公权。 资源国家所有权与资源物权并非同一层面的事物，二者并不排斥，而是互补并存。 国家所有权只是形成资源利用秩序的前提，资源物权才是建立秩序的关键，其需要 明确的法律规定，而无法从宪法权性质的国家所有权中推出。没有清楚区分公权与 私权、公物与私产是导致国有资源与民众产生 “疏离”、偏离公益本质的根源，这 一状况应当改变。 关键词：自然资源　国家所有权　宪法权　物权 　　２０１２年２月，四川农民吴高亮在家门前河道里发掘出价值千万的乌木，被当地镇政府 以 “国有财产”为名收走，仅获７万元 “奖励”，引发一片 “与民争利”的抱怨 （以下简 称 “乌木案”）。２０１２年６月出台的 《黑龙江省气候资源探测和保护条例》规定，风能、太 阳能等 “气候资源归国家所有”，并对气候探测及开发规定了一系列限制，更被视为政府 “上管天、下管地、中间还要管空气”的活版，引发民众关于以后晒太阳、喝西北风都要申 请许可和缴费的 “恐慌”（以下简称 “风光案”）。这两个引起热议的法律事件看似风马牛 不相及，实则都与自然资源国家所有权密切相关，相关争议也反映了人们在这一问题上的 诸多分歧。到底应如何正确理解自然资源国家所有权及其制度安排，合理解释和妥善处理 事件所折射出的法律问题，本文试析之。 浙江大学光华法学院副教授。 ·１９· 法学研究 ２０１３年第４期 一、自然资源国家所有权 “物权说”反思 　　在我国，主流理论认为，国家所有权乃是国家对国有财产 （或称 “全民所有制财产”） 〔１〕 所享有的占有、使用、收益和处分的权利，是全民所有制在法律上的表现。 按此理论， 尽管该权在主体、客体、权利行使等方面具有一定特殊性，但本质上与一般所有权并无差 〔２〕 异，都是 “权利人依法对特定物进行直接支配和排他”的一种民事权利。 由于我国无论 是作为国家根本大法的宪法，还是作为民事基本法的民法通则、物权法，以及各类自然资 源单行法中，都有关于 “某某资源属于国家”的规定，故除少数法定例外情形外，我国自 然资源全部为国家所有，由国务院 “代表国家行使所有权”，普通主体只能通过用益物权性 〔３〕 质的 “自然资源使用权”对资源进行实际支配和利用。 上述观点几乎完全是从民法物权 的角度认识和界定自然资源国家所有权，本文将之简称为 “物权说”。 　　 “物权说”占据我国理论主流并深刻影响法律实践，“乌木案”与 “风光案”中的争 议各方都受到这一理论的深刻影响。“风光案”中，黑龙江省人大认为，气候资源属于国家 所有，立法机关当然可以 “代表国家”行使所有权，就气候资源的使用设定许可及其他限 制。“乌木案”中，镇政府也把代表国家行使所有权、防止国有财产流失作为强行收缴的理 据。而争议的声音则集中在对气候资源及乌木之国有属性的质疑，或主张其应为个人所有， 以个人所有与国家所有的非此即彼、彼此对立为预设。争议各方的逻辑前提都是 “物权 说”。然而，“物权说”貌似合理的表象下包含着诸多难以解释的矛盾。 　　１．物权主体的实体化、平等性与 “全民国家”的抽象性、优越性之矛盾 　　作为一种以确定物的支配秩序为核心任务的私权，“物权法上的所有权主体必须具体、