部门内财权集中控制中的权力关系与责任分配――来自某地级-社科网.PDF

部门内财权集中控制中的权力关系与责任分配 ――来自某地级市工商局的调查  庄文嘉 余 琴 作者： 庄文嘉 中山大学政治与公共事务管理学院研究生 广州市新港新路 135 号中山大学 351 栋535 号房，510275 电话(mobile) 邮箱：vinja3049@163.com 余 琴 中山大学政治与公共事务管理学院研究生 广州市新港新路 135 号中山大学 364 栋978 号房，510275 电话(mobile) 邮箱：715160663@ 【摘要】1999 年中国的预算改革实际上是要建立一种“控制取向”的现代公共预算体制，推动财政收支的 集中统一和预算监督。但是，目前许多预算外资金虽然已进行收支两条线管理，却仍然收支挂钩。这一改 革过程涉及到财政部门、征收部门和次一级征收单位三者之间的权力关系与责任分配。对此，既有研究并 没有提供较好的解释。为了填补这一空白，笔者从2007年 7 月到8月在我国东部某地级市的工商行政管理 局进行了实地调研。研究发现，该工商局于2004年进行了一场财务改革，不仅实现了部门范围内的财权集 中控制，也有助于财政部门建立起对收费收入的控制取向。但在财权集中的同时，组织间的责任关系并没 有得到相应的调整。权力关系与责任分配相分离，使得改革并不能实现预期目标。 【关键词】收费收入 财务改革 工商局 一、问题提出 2001 年，财政部深化收支两条线改革，将部分预算外非税收入纳入部门预算。但目前， 很多非税收入仍然是收支挂钩，使其作为财政性资金的性质无从体现（任建成，2005:9-12）。 其中，政府收费作为非税收入的主体，是根据政府行政权力征收，具有准税收的性质（潘明 星、匡萍，2005：39-42）。现行收费体制是谁收费、谁使用，收费主体支配收费资金，即收 支挂钩。由于大多收费收入分散在各个部门管理，财政资金长期体外循环，游离于监督之外，  收稿日期：2009-3-30 作者简介:庄文嘉(1985－)，男，汉族，广东人，中山大学政治与公共事务管理学院政治学理论硕士研究 生；余琴（1985－），女，汉族，广东人，中山大学政治与公共事务管理学院行政管理硕士研究生。 1 造成政府难以从整体上把握财政资金的收入信息，无法统筹其在各部门中的使用（贾康、刘 军民，2005：28）。对此，不少学者认为部门利益人格化和财权分割是主要原因，应该在深 化“收支两条线”改革的方向上实现收支脱钩（董娅，2007:19-23；钱锋,2005:29-30）。然 而，这一过程却是充满阻力的。因为各个征收部门可能并非集中、统一地控制着本部门内的 收费收入。但是，目前却少有研究者深入到征收部门内部去了解收费收入的真实运作情况。 究竟，当前征收部门内部对收费收入的控制情况是什么样的？部门范围内又是如何进行集中 控制的？这便成为亟需填补的理论空白，也是本文所要研究的问题。为了对这一问题有更真 实的理解，本文的研究者选取了个案研究的方法，从 2007 年 7 月到 8 月在我国东部某地级 市的工商行政管理局(以下简称“工商局”)进行实地调研，重点调查该工商局收费收入的运 作情况。 本文的第二部分将对既有研究中的两大分析路径进行梳理，并提出一个修正的分析框 架。第三部分将简单介绍本项研究的方法与过程。第四部分将讲述个案研究中的发现，尤其 关注财政部门和各层级的工商局（包括其派出机构――工商所）在财务改革中的互动。最后 是讨论与结论，探讨这一新的分析框架的有效性，以及它所突出的中国预算改革问题。 二、文献评估 对中国预算外非税收入的研究，大致有两种路径：财政社会学和组织社会学。第一种是 从财政类型与现代国家构建的角度出发，研究财政转型在国家转型中的影响，刘守刚将这一 研究路径称为“财政社会学”① （2008 ）。采用这一理论模式的学者有王绍光、马骏和侯一 麟等。这些学者主要是借用莫(Moore)和蒂利(Tilly)等西方学者的理论框架来解释中国现实， 认为财