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区域公共问题治理和地方政府协作机制构建 　　摘 要：当前，区域公共问题的频繁发生凸显了传统科层制内向型行政和单边行政的治理模式与区域公共问题外部性特点之间的矛盾。这要求加强地方政府之间的合作治理。然而实践证明,现有的地方政府合作机制由于存在效率低下，缺乏制度和法律上的保障，无法从根本上解决区域公共问题。因而，构建超越地方政府合作基础之上的地方政府协作机制，加强地方政府协作的制度化建设，法律保障机制建设，责任分担与惩处机制和多中心治理机制建设就成为治理区域公共问题的重要途径之一。 　　关键词：区域公共问题治理；地方政府；协作机制 　　中图分类号：D630文献标识码： A文章编号： 1007－4074(2011)04－0102－04 　　基金项目：国家自然科学基金项目 　　作者简介：周 伟（1978￣），男，甘肃静宁人，武汉大学政治与公共管理学院博士生。 　　 　　社会发展经历了一个由简单到复杂，由低级到高级不断演进的过程，在这一过程中，政府所要解决的公共问题同样经历了一个由相对简单到复杂多变的过程。在传统农业社会甚至工业社会条件下，社会公共问题相对简单，依靠某一行政区划内的政府就能够有效地解决和处理本行政区内的公共问题，因而无需寻求其他政府的支持和帮助。但是，在社会步入后工业化和信息化时代之后，伴随着区域经济一体化进程的加快，诱发了大量的区域公共问题。原先属于某一行政区划“内部”的公共问题和公共事务，变得越来越“外部化”和“无界化”。跨行政区划的“区域公共问题”频繁发生，并朝着多元化、复杂化和规模化方向发展。据统计，我国约有一半的贫困县分布于省区交界地带，这些地方丰富的自然资源未能得到联合开发和利用，同时，这些地方也是水流域污染、缺水和断流问题的集中地带。[1](P242￣243)“区域公共问题”的频繁发生及其治理的复杂性、不确定性和风险性因素的增加，进一步凸显了传统科层制内向型行政和单边行政的治理模式与区域公共问题外部性特点之间的矛盾。已大大超出了单边行政能力的域限，对地方政府原有的治理方式和模式提出了质疑和挑战，它要求构建一种既区别于传统范式，又补助于地方政府合作治理模式的新的政府治理形态。因此,构建地方政府之间的协作机制应成为协调地方政府之间利益矛盾、联合治理“区域公共问题”，走出“公用地灾难”和“囚徒博弈困境”的必然选择。 　　 一、区域公共问题的现状及其治理困境 　　从区域公共管理的角度来看，所谓区域就是指这样一些地方，公共问题跨越了传统的自然地理界限和原有的行政区划、跨越了现实中单个主权实体或管理实体的权力范围和管辖范围，从而对该区域多个主体共同发生作用和影响的那些地区。该地区的多个主体受到同样公共问题的困扰，彼此之间有着相同或相似的利害冲突或公共利益。从区域公共问题内在属性上看，“区域公共问题”与一般意义上的公共问题在内涵上是基本一致的，它是指行为主体和市场组织觉得没有边际收益和激励动力去解决与处理而又关乎大多数人利益的问题。[2](P9)从公共经济学的角度分析，由公共问题引致的公共物品和外部经济效应，具有消费的非竞争性和非排他性特征，容易导致出现个人“搭便车”和“拥挤”现象。同公共问题一样，由区域公共问题引致的区域公共物品和区域外部性问题，同样存在区域消费主体的“搭便车”心里和“拥挤”现象，潜藏着“公用地的悲剧”。“区域公共问题”除了具有外部经济效应外，还具有高渗透性和不可分割性的特征，这就给区域公共问题的治理增加了难度。而且区域公共问题治理是一项涉及面广、运作机制复杂的系统工程。从行政区域的角度看，区域公共问题常常跨越多个单一的行政区划。由于各地方政府在价值理念、成本分担、利益分割等方面存在差异，往往容易造成各地方政府在区域公共问题决策上出现差异，各地方政府从理性经济人角度出发倾向于将政策调控范围模糊，将难以界定的区域公共问题治理成本转嫁给其他主体，导致在区域公共问题治理上很难达成一致意见。 　　目前我国存在区域性公共物品供给不足和区域公共问题治理失灵等严重问题。主要表现在：首先是区域环境污染问题。“环境区域的范围限定在污染的外部影响所能达到的最远边界，是一个边界相对模糊的区域。”[3]其涉及到多个行政区范围。由于各地方政府在发展本地经济时片面追求自身利益最大化，忽视了对环境的保护，从而出现“公用地的灾难”。如2002年7月，淮河安徽段蚌埠闸向下游江苏境内的洪泽湖泄洪，囤积在安徽、河南境内的大量工业污水也被一同排入淮河，造成洪泽湖、金湖等地的环湖特种水产养殖专业户的直接经济损失达1亿多元，致使不少养殖户倾家荡产。[4]其次是共有资源的保护、使用问题。如泛珠三角区域内珠江流域贯穿滇、贵、湘、粤、赣6省 (自治区 )和港澳2个特别行政区。随着水资源的日益短缺，流域治理问题日