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明晰征纳双方权责，推进依法治税进程 李继庆 易战萍 杨溪鹏 摘要：明晰征纳双方权责，是推进依法治税的重要前提。当前无论是立法制度层面，还是认知理念层面，抑或执法实践层面，税收征纳双方的权责都存在诸多不明晰之处。改进和提升我国征纳双方权责的明晰状况，需要加快《税收征管法》的修订，确立公法债务理论在宣传教育中的指导地位，在税收执法中积极推行权力和责任清单制度。 关键词：明晰权责 征纳双方 依法治税 依法治税是现代税收治理的基本路径和重要标志，在当前全面推进依法治国，建设法治国家、法治政府和法治社会的新常态背景下，加快推进依法治税进程，迫切需要改进和提升税收征纳双方的权责明晰状况，本文就此涉及的几个问题做一初步探讨。 一、明晰征纳双方权责是推进依法治税的重要前提 1.一个首先需要明晰的概念 环顾理论和实践，不难发现，明晰征纳双方权责，本身就是一个并不明晰的概念。理论上一直缺乏学者们对它的明确界定，似乎它就是一个无需定义的自证体；实践中无论是代表国家征税的税务工作人员，还是纳税人，对何谓“明晰征纳双方权责” 也理解不一。因此颇有必要先对明晰征纳双方权责的概念加以明晰。 明晰征纳双方权责，我们认为至少应从三个维度来理解和把握： 首先是制度层面，它是指征纳双方在税收征纳过程中各自享有哪些权力或权利，又应当如何来行使这些权力或权利，以及未行使或不正当行使权力或权利应当承担什么样的责任，在制度上都作出了明确具体的规定，特别是这些权力或权利的范围及其边界，通过制度规范都得到了明确的划分和清晰的界定。根据税收法定主义原则，这里所说的这个制度只能是指法律制度。 其次是认知层面，它是指征纳双方彼此之间都明白知晓自己和对方依法享有哪些权力或权利，又应当如何来行使这些权力或权利，以及未行使或不正当行使权力或权利应当承担什么样的责任，这里尤其是要求征纳双方都能清楚、清醒认识这些权力、权利、责任，在他们彼此之间所构筑和体现的到底是一种什么性质的法律关系，以及双方所处的是一种什么样的法律地位。 第三是实践层面，明晰征纳双方权责，不应停留在立法层面，也不应仅仅是一个认识问题，它还应当属于一个实践问题。在这一层面，它是指在税收征纳的实践过程中，征纳双方彼此之间依法享有的权力或权利得到了正确合理的行使和满足，违法行使权力或权利的责任得到了切实有效的追究和惩戒的一种确定状态。在这种状态下，征纳双方不存在彼此权力或权利的缺位和错位，也不存在责任的虚掷与疲软，纸面上和观念上的抽象权利和责任都获得了现实的具体的可确定性实现。 2.明晰征纳双方权责是推进依法治税的重要前提 这首先表现在，依法治税首先必须通过科学立法，用法律的形式明确规定和划分征纳双方的权责，使各自的行为依法有据，有法可依；也使双方之间的征纳关系具有可预见性和可确定性。这里其实表达的就是税收法定主义原则的要义：税只能由法律来创造，治税无论是征税，还是纳税，都必须依法。税收法定源自于税收的刚性，诚如亚当·斯密所揭示的“各国民应当完纳的赋税，须是确定的，不得随意变更。完纳的日期，完纳的方法，完纳的额数，皆当让一切纳税者及其他的人，一一清楚明白”[1]。而在税收法律关系中，征纳双方可谓是其中的两个基本主体，他俩之间的权利义务关系构成整个税收法律关系的核心和基础。如果这一核心和基础的税收法律关系不能得到明晰，整个税收工作纳入所谓的法治轨道便无从谈起。 其次，依法治税还要求严格执法、公正司法，做到税收工作有法必依，执法必严，违法必究。必须看到，依法治税的中心工作和关键所在，是严格控制政府的税收执法行为，以防范权力被滥用来侵害纳税人的合法权益，因而依法治税的重点是治理征税人，而不是纳税人；恰相反，“保护纳税人权利，是依法治税的根本任务”[2]。毫无疑问，要完成依法治税的这一中心工作和这项根本任务，也首先需要明晰征纳双方的权责。很难设想，征纳双方的权责都不清不楚，不明不白，缺乏可确定性和透明度，法治如何能有效的保障和控制税务机关严格执法，又如何能有效的防范和避免纳税人权利遭到侵害。事实上，“征税权对纳税人权利的侵害，极易在两者界限模糊的状态下发生”[3]。 征纳双方权责不明晰，必然会给征税人滥用权力侵害纳税人权利提供机会和理由。明晰征纳双方的权责，就是要消除国家的征税权与纳税人权利之间的这种模糊状态，减少征税执法的主观性和随意性，从而为控制征税权的恣意行使，尤其是其中的自由裁量权的频遭滥用，保障纳税人权利奠定基础和条件。 此外，还要看到，明晰征纳双方的权责，不仅可为征纳双方的征纳行为提供清晰具体、有操作性的行为准则和依据，还可调动和激发征纳双方参与税收法治的热情和动力。以纳税人的权利而言，权利本质上即是利益的法律表达，出于对自身利益的追求，一旦清楚明了自己有哪些